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Tecnología Espacial y Telecomunicaciones

| Artículos de opinión

Telecomunicaciones: las tareas de la AFTIC

Autor | Octavio Ciaravino


Conflictos de Interes
El autor no manifiesta conflictos de interés


Palabras Claves
AFTIC, Argentina Digital, Ley de Medios, telecomunicaciones, autoridad de aplicación, AFSCA, monopolios, regulación, privatización, UIT, mercado



10-06-2015 | En el próximo mes deberá estar plenamente integrada la Autoridad Federal para las Tecnologías de la Información y la Comunicación (AFTIC). Repasamos los fundamentos que le dan origen y analizamos dos de las tareas que tendrá que realizar: la determinación de los mercados de referencia para imputar posición dominante y el análisis de costos incrementales para definir acuerdos vinculantes de interconexión.


La AFTIC es el órgano encargado de regular el mercado de las TIC en todo el país. En ella se concentran todas las actividades de regulación, fomento y administración de fondos especiales para cumplir con la ley 27.078 "Argentina Digital". Se trata de un diseño institucional inspirado en las instancias internacionales pertinentes como la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) y en la experiencia recopilada en otros países, con las características especificas de la doctrina justicialista en cuanto a participación directa del Estado. La AFTIC suma el componente federal y multisectorial de gobierno del ente regulatorio, contrapuesta al modelo tecnocrático que caracterizó a los entes de control, herederos de la privatización y la reforma del Estado enmarcados en la ley 23.626.

El marco regulatorio emergente de las privatizaciones contemplaba solo dos elementos primordiales: el conocimiento técnico concentrado en los entes de regulación (encarnado en economistas, analistas financieros, ingenieros, etc.) y las asociaciones de consumidores, reunidos cada tanto en audiencias públicas. Tanto la ley de reforma del estado (23.626) como las demás reformas a la Constitución y a la ley de defensa de la competencia descansaron ingenuamente sobre estos dos institutos durante los últimos 20 años.
Por el contrario, la Ley Argentina Digital abreva de las dos grandes corrientes mundiales del derecho público, tanto la sajona como la francesa, y se complementa sustancialmente con la doctrina propia del justicialismo en lo referente al rol del Estado como promotor directo del desarrollo y masividad de los frutos del avance tecnológico. Del derecho francés extrae el concepto de servicio público y el de monopolio, y del derecho sajón los conceptos más dinámicos como la negativa injustificada a negociar y las facilidades esenciales. Todos estos conceptos ya los hemos reseñado en estudios anteriores. La doctrina justicialista pone a la ley en contexto ya que coloca al Estado como proveedor en competencia, de varios de los servicios que se encuentran en riesgo de monopolio, como es el caso de la fibra óptica a la vez que potenciando el desarrollo satelital. Pero sobre todo supone un órgano de control con responsabilidad efectiva en la sanción de las infracciones y con capacidad económica como para fomentar nuevos actores.

En menos de 30 días deberá estar constituido el consejo y la dirección de la AFTIC que contará con representantes del Poder Ejecutivo y la oposición parlamentaria, en un plano no vinculante de todos los actores públicos y privados que confluyen en la infraestructura de telecomunicaciones. La composición es similar a la del AFSCA que es el ente rector en materia audiovisual y por tanto está sujeto a similares problemas de jurisdicción y de capacidad para organizar y sancionar a todos los actores en juego.

Mercados de referencia y operador con peso significativo de mercado
Una de las tareas que debe cumplir la AFTIC es definir los mercados de referencia y dentro de ellos determinar si hay operadores con peso significativo de mercado y que por tanto pudieran estar distorsionando el juego de la oferta y la demanda en libre concurrencia. Es una tarea complicada porque requiere de mucha información sobre todos los actores del sector y luego un análisis pormenorizado para determinar dónde empieza y termina un mercado. Siguiendo a Pablo Frik:

"La definición más acertada y simple la dieron el Departamento de Justicia y la Federal Trade Comission de los Estados Unidos en las Guías para la Evaluación de Fusiones Horizontales en 1992: el mercado relevante está formado por el menor grupo de productos en el cual a un hipotético monopolista de todos ellos le resulte rentable imponer un aumento pequeño pero significativo y no transitorio en el precio. Por ende, la idea es que en una situación competitiva ninguna empresa encuentre rentable aumentar levemente su precio, sin temer un traspaso masivo de sus clientes hacia otros productores"

Por tanto la primera tarea de planificación es determinar cuántos tipos de servicios TIC existen y como es cada uno de esos mercados para luego detectar asimetrías. Para detectar posibles monopolios hay que observar y definir la cantidad y la posibilidad de sustitutos al bien o servicio a los que tiene acceso efectivo el consumidor. La metodología que se usa en otros países y probablemente se adopte aquí es la denominada "Hipótesis del monopolista teórico" o SSNIP test (Small but significant non transitory increase in Price Test). El test sirve para determinar hacia qué otros productos se re-direccionaría la oferta ante un aumento sostenido del precio de un servicio. Si la sustitución es proporcional al aumento de precio se define que ese servicio sustituto es parte del mercado de referencia; si la sustitución es baja ese servicio forma parte de otro mercado. La metodología supone una fuerte carga ideológica en la definición de que puede ser un sustituto y sobre todo en el momento de iniciar el análisis si se considera que el mercado ya está concentrado o no, dado que esto último será lo que fije el precio teórico del servicio para el inicio del ejercicio teórico. Desde ya avizoramos un problema cuando se defina el mercado relevante para la televisión por cable: si se define que el cable compite con la televisión satelital la empresa dominante Cablevisión podrá aducir que forman un mismo mercado y que por tanto hay alta competencia teórica y por ende sus tarifas y sus aumentos no son rentables; de esta manera podría evadir la responsabilidad como "operador con peso significativo".

La segunda tarea de importancia técnica será la de ofrecer acuerdos de interconexión y uso abierto de redes. Esto significa que la AFTIC tendrá que determinar cuál es el costo y la utilidad de cada uno de los servicios y operadores para luego definir en un arbitraje cuales son los valores a los que el operador dominante debe arrendarle su infraestructura a los operadores entrantes. Aquí pesa el concepto de costos incrementales o de glide path (sendero descendente), el cual supone que los operadores históricos han alcanzado una economía de escala y gozan del privilegio de estar ya insertos en el mercado, lo cual los coloca en posición ventajosa frente a los entrantes y por tanto se verán tentados a impedir el acceso a sus redes por ejemplo vía subsidio cruzado (es decir ofreciendo el servicio por debajo de su costo de operación para que los oponentes no alcancen el mercado). Otra vía sería fijando precios de interconexión tan altos que los operadores nuevos no puedan obtener utilidades. Estas dos situaciones ocurren en todo el mundo y en la Argentina también.



Bibliografia
Frik, P: Apuntes sobre el análisis antitrust en materia de telecomunicaciones en Argentina. http://www.catedra-piaggi.com.ar/biblio/biblio8.html