ÁREAS de
INVESTIGACIÓN

Telecomunicaciones

| Artículos de opinión

Debate: el rol el Estado en el servicio de Telefonía Móvil (Tercera parte)

Autor | Octavio Ciaravino


Conflictos de Interes
El autor no manifiesta conflictos de interés.


Palabras Claves
telefonía móvil, rol del Estado, servicio público, OMV



08-05-2014 | La Constitución Nacional establece un orden de prioridad de la libre competencia por sobre el monopolio (Art. 42). Es decir, el monopolio no es malo en sí mismo pero si lo es el abuso de posición dominante, que no es sino su efecto directo. La imposición constitucional de la regulación es una herramienta para evitar los males de los monopolios naturales o legales y de los oligopolios cuando estos no se pueden desarticular . En la Argentina, la regulación estatal -solo normativa- surgió en los 90 como un bálsamo al proceso de privatización y de retirada del Estado. Se esperó mucho de los entes de regulación pero al paso del tiempo vimos que no cumplieron el objetivo de eliminar los efectos de la posición dominante. Operó el proceso descripto por Abal Medina de "captación de la agencia de control", donde la empresa regulada logra tener amplia influencia en el ente que la regula.


Es que si bien "regular" es un concepto importante, encuentra límites si no es la cara normativa de un proceso nacionalizador. Es decir no se puede regular a secas. Se regula en función de una determinada política, implícita o explícitamente. "En términos muy generales "regular" es establecer y administrar un contrato que permita ajustar el comportamiento empresario al interés colectivo del mejor modo posible" (López, en: SGP/INAP: 2007).

La regulación -fuera de un proyecto nacional- es un concepto residual de la economía clásica para aquellas situaciones en que las fuerzas del mercado no logran el equilibrio esperado. Se regula siempre para algo, no existe una regulación en sí misma. De hecho, el para qué es el problema, problema por cierto que no se dirime en los vericuetos del derecho administrativo.

En el caso de las telecomunicaciones en la Argentina se encuentran muchos de estos elementos. En efecto cuando se privatizó la ex empresa pública de telecomunicaciones ENTEL, el pliego de condiciones y demás instrumentos legales definían a la telecomunicación como un servicio público que entre otras cosas retenía en el Estado la potestad de fijar las tarifas y demás condiciones de inversión, todo lo cual no pudo evitar que las empresas de telefonía dispusieran de posición dominante y lograran que el ente regulador (la CNT primero y la CNC después) aceptase todas sus condiciones.

Intervención directa en el mercado: Libre.ar sale al ruedo
Lejos de la idea de declarar utilidad pública o estatizar, el gobierno nacional tomó la senda de la doma de mercados, esto es, ganarle a los grandes en su propia cancha: el mercado. El espíritu con el que nace esta compañía es reflejo de la voluntad de institucionalizar las transformaciones en el sentido de construir una encomia moderna con mercados en competencia virtuosa.

Las ventajas que aporta una compañía de celulares del Estado operando en un mercado competitivo son enormes: genera más competencia que logra limitar el comportamiento oligopólico o cartelizado de los operadores históricos. Esta es la única manera para lograr que estas empresas transnacionales mejoren las condiciones del servicio. Ningún órgano de control, multas o denuncias de ONGs puede torcer la voluntad de un gran conglomerado de empresas montadas sobre la exclusividad en la prestación de un servicio que se ha vuelto esencial. Sólo la presencia de un jugador eficiente y soberano permite "balizar" el mercado para colocarlo en la senda de la competencia virtuosa, la inversión y la mejora del servicio.

Otra ventaja a destacar es aquella que permite al Estado obtener una utilidad por la prestación de este servicio. Como se sabe, en la Argentina el negocio de la telefonía celular tiene la más alta tasa de ganancia junto al latifundio y la banca. No por nada Carlos Slim, el dueño de la empresa Claro, es el hombre más rico del mundo según la lista Forbes. En efecto, algunas estimaciones de las propias compañías informan que durante 2012 las ganancias trimestrales de todo el negocio alcanzaron los $2.500 millones Otro dato es que las empresas europeas que operan en Argentina y Latinoamérica, están sosteniendo el negocio de sus casas matriz en Europa a costa de elevadas tarifas y baja inversión. De esta masa de recursos el Estado puede captar una parte para financiar distintas obras públicas.

Sin embargo, la más importante de las ventajas es que permitirá la verdadera universalización del servicio de telefonía móvil, es decir, que permitirá que este servicio esencial llegue verdaderamente a todos y todas, para colocar a la Argentina a las puertas de la sociedad de la información.

Sintonizando fino con el espectro
El gobierno nacional ha ido más allá y ha dotado a la empresa Libre.ar del usufructo de parte del espectro radioeléctrico que viene a ser algo así como los carriles habilitados en nuestro espacio aéreo para que circulen las ondas radiales. Este recurso natural es un bien limitado y es el insumo básico para el servicio de telefonía móvil. Aquí viene el punto de la sintonía fina: por ahora Libre.ar no cuenta con la red física para operar (antenas, transmisores, centros de datos, etc.). Esta cuota del espectro que el Estado cedió a ARSAT / Libre.ar tenía como anterior fin ser licitado por subasta pública entre los demás operadores históricos o algún otro nuevo operador. La base para esa subasta en 2012 era de U$S 228 millones y se estimaba que sería finalmente rematada por entre U$S 500 y 1000 millones. El punto nodal es pues: ¿cómo hará ARSAT / Libre.ar para lograr el mejor uso de esta porción del espectro? ¿Tendrá en cuenta los objetivos de intervenir virtuosamente en el mercado, generar utilidades y garantizar el acceso?

El potencial del usufructo de este espectro radioeléctrico es enorme, pero también se puede malgastar. Si el espectro solo es intercambiado con los grandes operadores por minutos de tráfico en sus redes, estas operadoras se verán en una particular situación de privilegio: son los únicos compradores para el bien que el Estado pretende canjear, ya que solo ellos tienen los fierros (antenas, transmisores, etc.). En cambio, si solo se lograra un acuerdo de intercambio de espectro por minutos y Libre.ar se presentara como OMV revendedor, las tres gordas ganarían lo que tanto buscaban por mucho menos de lo que tenían que pagar y en especie. Es decir que obtendrían el espectro sin el desembolso de U$S 500/1000 millones y lo pagarían en minutos que ya incluyen su margen de ganancia, con el cual compensarían la pérdida de clientes que le genere el nuevo jugador cuando comience a operar. En este caso el potencial del espectro estará sub utilizado.

La cuarta red de fierros
Otra opción es que de alguna forma el Estado se haga de los fierros (antenas, transmisores, etc.) y arme una cuarta red. De esta manera se aseguraría todo: el espectro y la red. El punto aquí son los costos, una red de antenas y demás servicios esenciales significan una inversión enorme. Se han presentado algunas ofertas de inversión externa para conformar esta red pero no parecen prosperar. Por otra parte la capacidad de las cooperativas de servicios telefónicos del interior del país para conformar una red en los grandes centros urbanos también parece reducida por el momento.

La idea de una cuarta red de telefonía móvil y datos resulta también cuestionable por varios puntos. Primero: es antieconómico. Para un mercado de 50 millones de líneas como el nuestro, con relativamente pocos grandes centros urbanos, bajo crecimiento demográfico y mucha extensión de territorio con baja densidad de población, parecería que con tres redes como las que ya existen pero mejoradas es suficiente. La mayoría de los países de la región tienen dos o tres redes. Y lo mismo ocurre en EEUU y en Europa. Segundo: es contaminante. Los transmisores emiten radiación y tienen impacto visual en las ciudades y en el campo.

Al abordaje estatal de todo el ciclo de la telefonía móvil
Recientemente la Argentina ha confirmado que se encuentra en etapa final los preparativos para lanzar un satélite construido en el país (igual para el transportador), más todas las pruebas testeos y todo el sistema de transmisión de señales. Es decir, la Argentina está por cerrar el ciclo satelital. Revisando brevemente esta historia vemos que no se empezó desde cero en todas las etapas del ciclo satelital. Más bien se empezó por usar satélites regionales, comprados a empresas norteamericanas, luego desarrollar otras etapas de diseño de satélites con construcción y lanzamiento a cargo de empresas extranjeras hasta el día de hoy. Lo cierto es que la industria satelital argentina nació pequeña pero no enana. Nació dependiente de empresas privadas trasnacionales y ahora cada vez depende menos de ellas y avanza con plena integración local. De la misma manera puede pensarse que ocurrió con el petróleo y los sistemas de transporte durante el siglo XX.

La participación del Estado directamente en el mercado -y no solo indirectamente como en el modelo de regulación de la economía clásica- es tan necesaria que incluso los adalides retóricos de la economía clásica lo defienden explícitamente:
"Que a este respecto resulta útil recordar también, lo expresado por Sir Bryan Carsberg -Director General de la Oficina de Telecomunicaciones de Gran Bretaña (OFTEL)-: "... la segunda razón para no confiar totalmente en las fuerzas del mercado en nuestra situación, fue la necesidad de asistencia para ingresar al mercado. En una industria como la de las telecomunicaciones, en la que debe enfrentarse un monopolista absoluto, la entrada al mercado es difícil. Construir una red requiere una alta inversión y toma mucho tiempo. Más aún, el nuevo entrante no tendrá economías de escala en los primeros años y en consecuencia deberá aceptar bajos márgenes de ganancia inicialmente. La competencia puede ser beneficiosa y viable una vez que el entrante alcance determinado nivel de desarrollo, pero la competencia puede no llegar a existir sin alguna asistencia de ingreso al mercado. Sería mejor manejarse sin asistencia al ingreso, pero es bueno otorgarla si es necesario establecer la competencia (Carsberg Bryan, Competencia y Revisión del Duopolio, Reguladores y Mercado, Intitute of Economic Affairs, Londres 1991.)"

Un desarrollo similar al de los satélites y tantas otras grandes apuestas industriales argentinas, es posible aplicarse para el mercado de la telefonía móvil y para todo aquello que el avance tecnológico nos tenga deparado en el futuro. En otras palabras, es preciso que el Estado nacional, provincial y municipal, así como las asociaciones y organizaciones civiles puedan preparar su capacidad para dominar todo el ciclo y eventualmente ser la vanguardia del avance tecnológico.

Como sea, todo al mismo tiempo es muy difícil de realizar en el contexto actual. Por eso hay que entrar en el mercado por algún lado y luego completar etapas. La experiencia internacional nos pone en las manos un modelo de intervención en el mercado que está evolucionando bien. Se trata del modelo Operador Móvil Virtual (OMV) este modelo aplicado a la argentina funcionaria con los actores invertidos, si en España, Italia y Francia se lo aplico para permitirle a los privados entrar en un mercado con monopolios estatales, aquí se lo puede usar para que el Estado y otros actores sociales y privados puedan entrar en un mercado vallado por monopolios privados y estatales extranjeros. Esto es posible porque nuestras leyes lo permiten, porque la experiencia internacional lo demuestra como viable y porque es voluntad demostrada de este proyecto nacional y popular.



Bibliografia
- Abal Medina, J. (2005) Iniciativas de Fortalecimiento Institucional en la Argentina. En: Reformas y gobernabilidad SGP/INAP.

- Celani, M., E. Petrecolla, A. Ruzzier (2002) Desagregación de redes de telecomunicaciones. CEER. Buenos Aires.

- Gordillo, A.: (2006) Tratado de Derecho Administrativo. 8va. Edición. Universidad Nacional de La Plata.

- Lopez, A. (2007) La participación de los usuarios en el control de los servicios públicos

- Privatizados, balance y perspectivas. En: Las políticas de Reforma estatal en democracia (1983-2003) SGP/INAP.

- Minsburg, N. (1991) Políticas económicas en torno al papel del Estado. En: Privatizaciones Reestructuracion del Estado y la Sociedad, del plan Pinedo a "los Alsogaray". Letra Buena. Buenos Aires