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Tarifas Justas y Razonables ¿Qué son y cómo aplicarlas?

Autor | Américo García


Palabras Claves
Tarifas justas, Ranozables, Asequibles, Empresas, Rentabilidad, RTI, Mauricio Macri, Entes Reguladores, Control, Regulación, Revisión Integral, Ejecutivo Nacional, Intervención Entes, Sanciones, Tarifas, Inversiones, Marco Regulatorio, Gas Natural, Electricidad, Reforma Estado, Privatizaciones, Alberto Fernández, Calidad del Servicio, Accesibilidad, Usuarios y usuarias



09-07-2020 | La Ley 27.541 de Solidaridad Social y Reactivación Productiva dictada por el Gobierno Nacional facultó al Poder Ejecutivo a iniciar una revisión de carácter extraordinario sobre las tarifas de electricidad y gas y de su proceso de fijación a través de un análisis de la RTI (Revisión Tarifaria Integral) que realizó el macrismo y que desencadenó un tarifazo de magnitudes pocas veces vista. Los marcos regulatorios de los servicios energéticos hablan de tarifas justas y razonables, a lo cual podría agregarse, para una opción más amplia, la característica de accesibles. Ante ello, surge la pregunta: ¿Qué son las tarifas justas y razonables? En este informe, trataremos de explicarlo.



Imagen: La Gaceta (9 de enero de 2019).

Marcos regulatorios de la Electricidad y el Gas Natural
En primer lugar, cabe destacar que la mayoría de los marcos regulatorios hacen referencia, en términos muy generales, a la fijación de tarifas justas y a la obtención de ganancias razonables por parte de las empresas prestadoras. Veamos algunos ejemplos.

En el caso de la ley 24.065 (Marco Regulatorio Eléctrico), el inciso d) del artículo 2° menciona como parte de sus objetivos el de "regular las actividades del transporte y la distribución de electricidad, asegurando que las tarifas que se apliquen a los servicios sean justas y razonables"; para reiterar en el artículo 40 que "los servicios suministrados por los transportistas y distribuidores serán ofrecidos a tarifas justas y razonables".

Asimismo, en el artículo 41, se precisa que una razonable tasa de rentabilidad deberá "guardar relación con el grado de eficiencia y eficacia operativa de la empresa", y además, "ser similar, como promedio de la industria, a la de otras actividades de riesgo similar o comparable internacionalmente".


Fuente: Ley 24.076. Marco Regulatorio del Gas Natural.

Para el servicio de gas natural por redes, regido por la ley 24.076 (Marco Regulatorio del Gas Natural), con una redacción casi idéntica a la mención anterior, el inciso d) del artículo 2° expresa que el Ente Regulador (ENARGAS) deberá "regular las actividades del transporte y distribución de gas natural, asegurando que las tarifas que se apliquen a los servicios sean justas y razonables de acuerdo a lo normado en la presente ley".

A su vez, los artículos 38 y 39 parecieran querer precisar los principios tarifarios al expresar el primero, en el inciso a), que se deberá "proveer a los transportistas y distribuidores que operen en forma económica y prudente, la oportunidad de obtener ingresos suficientes para satisfacer todos los costos operativos razonables aplicables al servicio, impuestos, amortizaciones y una rentabilidad razonable…".

Y el artículo 39 agrega que: "A los efectos de posibilitar una razonable rentabilidad a aquellas empresas que operen con eficiencia, las tarifas que apliquen los transportistas y distribuidores deberán contemplar: a) Que dicha rentabilidad sea similar a la de otras actividades de riesgo equiparable o comparable; b) Que guarde relación con el grado de eficiencia y prestación satisfactoria de los servicios."

Reforma del Estado, privatizaciones y "razonabilidad" de las ganancias
La ley 23.696, eufemísticamente llamada de Reforma del Estado, fue la que guió el proceso de privatizaciones de los años 90, en su artículo 15 establece que "en todos los casos se exigirá una adecuada equivalencia entre la inversión efectivamente realizada y la rentabilidad".

En el artículo 57 de esta misma norma, referido a las concesiones por peaje (Ley N° 17.520), se expresa que "las concesiones que se otorguen deberán asegurar necesariamente que la eventual rentabilidad no exceda una relación razonable entre las inversiones efectivamente realizadas por el concesionario y la utilidad neta obtenida por la concesión".

De estas definiciones, pareciera surgir que las tarifas justas y razonables derivan en realidad de la "razonabilidad" de la rentabilidad de las empresas a la que un determinado nivel de las tarifas da lugar.

Tal como se desprende de las citas, las normas regulatorias, con ciertos matices, expresan consideraciones parecidas en lo que se refiere a la necesaria justicia y razonabilidad de las tarifas de los servicios públicos y, por ende, a la razonabilidad de las correspondientes tasas de rentabilidad empresarial.


Fuente: Clarín (8 de abril de 2001). Se lee en el editorial: "Es necesario mejorar la supervisión y regulación de servicios públicos prestados por empresas privadas. Cualquier reforma del Estado debe tener en cuenta estas realidades y generar cambios para mejorar los servicios públicos básicos". Sin embargo, la prestación de los servicios públicos estuvo muy lejos de mejorar con este tipo de "reformas".

En definitiva, la legislación mencionada remite a ganancias razonables de las empresas prestatarias de un servicio público. Y en su intento de precisión de este concepto se lo relaciona con los márgenes de ganancias que exhiban sectores y actividades comparables, similares o equiparables en términos de riesgo empresario involucrado.

En ese marco, cabe incorporar una característica básica de los mercados que enfrentan los servicios públicos. Los rasgos distintivos de los mercados involucrados (monopólicos u oligopólicos, demanda cautiva, reservas legales) conllevan, naturalmente, un menor riesgo empresario que el que se desprendería de casi cualquier otra actividad económica.

Hasta allí, independiente de toda otra consideración, el criterio de "razonabilidad" de las tasas de beneficio (y de las tarifas que las sustentan) sugeriría que las esperables en esos ámbitos protegidos, natural o legalmente, deberían ser sustancialmente inferiores a las correspondientes a la mayor parte de los restantes sectores económicos, expuestos a la competencia, con el consiguiente riesgo empresario que se desprende de esas mismas condiciones en el marco de cierta competencia inter-empresarial.

RTI macrista y extraordinarias tasas de rentabilidad
En ese sentido, un ejemplo que cabe destacar en la última revisión tarifaria realizada por el macrismo son las tasas de rentabilidad anuales que se utilizaron para calcular la remuneración sobre la base de capital de las empresas transportistas y distribuidoras de gas natural, las que fueron de 8.99% y 9.33% respectivamente, en términos reales, esto es, por encima de la inflación del período.

Dichos niveles de rentabilidad no se condicen con el bajísimo nivel de riesgo que enfrentan las mencionadas empresas y fueron determinadas en un contexto internacional en el que se verificaba el más bajo nivel de tasas en las últimas décadas y que, desde ese momento, ha seguido un sendero de descenso aún mayor.

La minimización del riesgo empresario asociada a la condición de monopolios naturales se ve agudizada, cuando una multiplicidad de reaseguros normativos se combina con un ejercicio regulatorio tendiente a garantizar, como mínimo, la preservación de una ecuación económico-financiera y tasas de rentabilidad que en diversos períodos (los años 90 posteriores a la privatización y los cuatro años macristas) implicaron transferencias de ingresos desde los usuarios hacia los accionistas de las prestadoras.

Existen análisis que están demostrando que las ganancias obtenidas por las empresas prestatarias, tanto eléctricas como gasíferas y en sus diversas etapas de producción, transporte y distribución, habrían alcanzado niveles extraordinarios que escaparían a las aún genéricas consideraciones de razonabilidad.

El cuadro adjunto elaborado a partir de cifras consignadas desde OETEC refleja el volumen de ganancias obtenidas por las principales empresas energéticas. También el Observatorio de Políticas Públicas de la Universidad Nacional de Avellaneda da cuenta que los ingresos de esas firmas aumentaron en promedio entre 2015 y 2018 en un 995 % frente a una inflación en el periodo del 157%.


Fuente: Elaboración OETEC en base a datos de las propias empresas (Balances, Memorias, Estados Financieros y Reseñas Informativas correspondientes a los ejercicios 2017 y 2018).

A partir de esta situación se impone la realización de una nueva revisión tarifaria integral cuyo esperable resultado sería una mayor razonabilidad y justicia del nivel tarifario, ya que según lo que expresan los marcos regulatorios que hemos citados, ello estaría perfectamente en línea con su letra y espíritu.

Las evaluaciones primarias de estos trabajos estarían demostrando un elevadísimo nivel de rentabilidad de las prestadoras, tanto en la provisión de electricidad como en el transporte y distribución de gas. Así, por ejemplo, para el resultado del año 2018 las empresas transportistas de gas habrían alcanzado un resultado (antes de impuestos, intereses y amortizaciones) cercano al 40 % sobre las ventas totales y las distribuidoras de alrededor del 25 % con una importante dispersión.

En el origen de los desmedidos e irrazonables aumentos tarifarios implementados por la gestión macrista, sea cual fuere el sentido del que se dota al término "irrazonable" en el contexto del que nos ocupamos, se encuentra una serie de decisiones que se adoptaron sobre un número importante de variables determinadas en el marco de las revisiones tarifarias integrales llevadas a cabo durante el año 2016.

Por ejemplo, la valuación de la base de capital sobre la que se aplican las ya mencionadas tasas de rentabilidad de las empresas licenciatarias de los servicios de transporte y distribución de gas natural se incrementó 33 veces con respecto a su nivel anterior, sólo en lo que tiene que ver con los precios que se utilizaron para los activos y sin considerar ningún crecimiento físico de la misma.

Merece destacarse que incluso la consideración de los índices de precios más favorables para las intenciones empresarias, como por ejemplo el IPIM, no arrojaban variaciones superiores a un incremento de 19 veces en la base de capital. La variación de la mencionada base de capital otorgada a las licenciatarias sólo pudo obtenerse a partir de una burda e intencionada manipulación de los índices a considerar para la actualización de cada rubro del activo.

Otro ejemplo de los desatinos observados en la Revisiones Tarifarias Integrales de las licenciatarias de gas natural llevadas a cabo por el gobierno de Macri, cuya consideración legitima y hace urgente la implementación de una nueva revisión por parte del gobierno actual, es el nivel de incremento de los costos considerado en las mismas.

Nuevamente aparece aquí la utilización de índices incorrectos para la actualización de los niveles históricos de costos entendidos como razonables, a lo que debe sumarse la insólita decisión de permitir la consideración de costos atribuibles a una estructura organizativa con la que las empresas no contaban, bajo la excusa de que el largo período sin actualización tarifaria había conducido a un "achicamiento" de dicha estructura.

La falta de "controles" estatales
Como era de esperar en un contexto de falta de control por parte de las autoridades, las mencionadas licenciatarias no han adecuado hasta el momento sus estructuras organizativas para alcanzar el nivel de costos ya reconocido en las revisiones.

Las normas regulatorias tratan de relacionar las ganancias con la eficiencia y eficacia operativa de las empresas y con una prestación satisfactoria de los servicios. En el caso eléctrico, claramente hay indicadores y episodios graves que ponen en duda esta referencia.

Al respecto, cabe mencionar el apagón del día 16 de junio de 2019 que afectó a todo el país y a zonas de países vecinos, por una falla en el sistema de transmisión eléctrica derivada de una demora excesiva en la reparación de una torre de transmisión, como así mismo los reiterados y prolongados cortes de servicios que siguen siendo habituales en el suministro eléctrico.

Recientemente el interventor del ENRE sancionó duramente a las empresas EDENOR y EDESUR por deficiencias notorias en la atención de los reclamos de los usuarios y por la falta de condiciones adecuadas de información en sus oficinas.


Fuente: Infobae (12 de mayo de 2020). Se lee: "El Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) sancionó a las distribuidoras eléctricas del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), Edesur y Edenor, con una multa de $108 millones "por su falta de respuesta a una serie de reclamos pendientes de resolución" por falta de servicio. De ese monto, $101 millones corresponderán a Edesur y $7 millones a Edenor".

Es decir, que en este aspecto la eficacia y la eficiencia operativa tienen que ser evaluadas con la calidad del servicio. Para ello se necesitan parámetros precisos que midan esta última. El régimen de regulación tipo "price cap", adoptado por los Marcos Regulatorios de la mayoría de los servicios públicos, debe necesariamente complementarse con la regulación de la calidad, para evitar que la maximización de los beneficios que persigue una empresa privada no redunde en subinversiones que deterioren la calidad de prestación.

Cabe señalar al respecto que en el caso de la electricidad se dispusieron en la gestión macrista modificaciones al régimen de calidad que reducen substancialmente los compromisos de la prestadora, tal el caso de la cantidad de cortes del suministro y de su duración (ver bibliografía).

En la ley de Reforma del Estado hubo un intento de delimitación de las ganancias a la relación razonable entre las inversiones efectivamente realizadas por el concesionario y la utilidad neta. Más allá de la obviedad de la frase, que no avanza en una definición más precisa, lo interesante está en la caracterización de "efectivamente realizadas".

La supuesta normalización de la regulación de los servicios de gas y electricidad, a partir de la aplicación de los marcos regulatorios derivados de la privatización menemista llevada adelante por el macrismo, que incluyó el proceso de Revisión Tarifaria Integral y los ajustes periódicos, podrían poner en duda la capacidad del actual gobierno de revisar este proceso y las tarifas resultantes.

Los fallos "Maruba" y "Cepis"
Al respecto existe un fallo de la Corte Suprema de Justicia, "Maruba" S.C.A , que disipa la cuestión. Sus puntos relevantes destacan: a) que la atribución que tienen las instituciones estatales para la fijación de las tarifas debe necesariamente tener en mira consideraciones de interés público que implica asegurar la prestación del servicio en condiciones regulares y la protección del usuario; b) la capacidad del Estado para introducir modificaciones en los regímenes tarifarios ante determinadas situaciones.

Dice el fallo: "…la responsabilidad del Estado concedente y su autoridad no se detienen en el momento del otorgamiento de la concesión y, por ello, resulta ilegítima la pretensión de que un régimen tarifario se mantenga inalterado a lo largo del tiempo si las circunstancias imponen su modificación, ya que ello implicaría que la Administración renunciara ilegítimamente a su prerrogativa de control de la evolución de las tarifas y, en su caso, de la necesidad de su modificación…".

Desde nuestra interpretación la importancia de este fallo radica en el reconocimiento expreso del derecho de revisión contractual por parte de los gobiernos respecto de situaciones derivadas de actos de gobiernos anteriores que, como en el caso del macrismo, hayan violentado principios como la protección de los usuarios y la fijación de una tarifa justa y razonable.


Fuente: Corte Suprema de la Nación (2016). Carátula del popularmente conocido como Fallo "Cepis".

En igual sentido, el más reciente Fallo Cepis, referido al tarifazo macrista estipuló que las decisiones en materia tarifaria "imponen al Estado una especial prudencia y rigor a la hora de la determinación de las tarifas y de su transparencia, a fin de asegurar su certeza, previsibilidad, gradualidad y razonabilidad, es decir una relación directa, real y sustancial entre los medios empleados y los fines a cumplir, evitando que tales decisiones impongan restricciones arbitrarias o desproporcionadas a los derechos de los usuarios, y de resguardar la seguridad jurídica de los ciudadanos" (destacados propios).

Para agregar luego que "el Estado debe velar por la continuidad, universalidad y accesibilidad de los servicios públicos, ponderando la realidad económico-social concreta de los afectados por la decisión tarifaria con especial atención a los sectores más vulnerables, y evitando, de esta forma, el perjuicio social provocado por la exclusión de numerosos usuarios de dichos servicios esenciales como consecuencia de una tarifa que, por su elevada cuantía, pudiera calificarse de "confiscatoria", en tanto detraiga de manera irrazonable una proporción excesiva de los ingresos del grupo familiar a considerar".

Conclusión
En definitiva, en la situación actual, derivada del tarifazo del gobierno de Mauricio Macri y de la aplicación sesgada de la legislación regulatoria, con sus consecuencias sociales y económicas, que se revelan en la disminución del consumo, la desconexión de numerosos usuarios, el endeudamiento familiar para afrontar los pagos, el cierre de pymes que no pudieron solventar las facturas.


Fuente: Congreso de la Nación Argentina.

El gobierno de Alberto Fernández no sólo cuenta con los compromisos políticos y éticos asumidos durante la campaña electoral, sino también con las herramientas jurídicas y económicas que se derivan de las disposiciones legales y regulatorias vigentes para afrontar una nueva revisión tarifaria que en esta oportunidad dé como resultado tarifas justas, razonables y accesibles.



Bibliografia
OETEC (25/06/2020) "Bases…" para hacer Justicia: El ENARGAS denuncia penalmente la estafa gasífera de Aranguren y Roitman (entre otros)
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OETEC (22/06/2020) El ENARGAS comienza a desnudar la estafa energética de Cambiemos
http://www.oetec.org/nota.php?id=4646&area=1

OETEC (08/06/2020) Regulación y calidad del servicio eléctrico en el espejo de EDENOR y EDESUR
http://www.oetec.org/nota.php?id=4601&area=1

OETEC (14/04/2020) Reflexiones a propósito del Decreto 311 que impide el corte de servicios a sectores vulnerables. El caso de Gladys.
http://www.oetec.org/nota.php?id=4536&area=1

OETEC (25/03/2020) El Gobierno Nacional decretó la suspensión de corte de servicios públicos a usuarios vulnerables
http://www.oetec.org/nota.php?id=4515&area=1

OETEC (07/03/2020) Sobre las "ganancias exorbitantes" (Alberto Fernández) de las empresas. Los casos de Metrogas y Naturgy Ban
http://www.oetec.org/nota.php?id=4488&area=5

OETEC (3/03/2020) Sobre las "ganancias exorbitantes" (Alberto Fernández) de las empresas. Los casos de TGS (Mindlin, entre otros) y de TGN (Rocca, Eurnekian)
http://www.oetec.org/nota.php?id=4486&area=1

OETEC (28/02/2020) Sobre las "ganancias exorbitantes" (Alberto Fernández) de las empresas. Los casos de Edenor (Mindlin) y de Edesur (ENEL + Caputo)
http://www.oetec.org/nota.php?id=4485&area=1

OETEC (26/02/2020) Sobre las "ganancias exorbitantes" (Alberto Fernández) de las empresas. Los casos de Pampa Energía (Mindlin) y Central Puerto (Caputo)
http://www.oetec.org/nota.php?id=4484&area=1

OETEC (24/02/2020) "Las declaraciones de Alberto Fernández sobre la revisión tarifaria nos llenan de esperanza"
http://www.oetec.org/nota.php?id=4481&area=1

OETEC (21/02/2020) Alberto Fernández: "No tenemos en cartera un aumento de tarifas. Lo que tenemos hoy bajo análisis es qué pasó para saber exactamente de dónde partimos"
http://www.oetec.org/nota.php?id=4476&area=1

OETEC (9/02/2020) "Las palabras de la Vicepresidenta confirman que se cumplirá con lo prometido desde el Frente de Todos con la política tarifaria y energética heredada"
http://www.oetec.org/nota.php?id=4423&area=5

OETEC (19/12/2019) "Primer paso hacia tarifas justas, razonables, asequibles y promotoras del desarrollo"
http://www.oetec.org/nota.php?id=4309&area=1

OETEC (09/10/2019) Tarifas "justas, razonables y asequibles" para que todos ganen
http://www.oetec.org/nota.php?id=4200&area=1

OETEC (30/09/2019) Una Política Energética, Soberana, Industrial, Federal e Inclusiva
http://www.oetec.org/nota.php?id=4159&area=1

OETEC (5/08/2019) "Alberto Fernández ha puesto en el centro del debate la necesidad de redistribuir equitativamente la renta energética"
http://www.oetec.org/nota.php?id=4089&area=5

OETEC (2/07/2019) "Pesificar y revisar las tarifas, como señaló Alberto Fernández, es la base para que la energía vuelva a ser de toda la ciudadanía"
http://www.oetec.org/nota.php?id=4014&area=1

OETEC (12/04/2019) "Hay que desmercantilizar la energía y recuperarla para el pueblo argentino"
http://www.oetec.org/nota.php?id=3857&area=1

OETEC (18/02/2019) La energía como Derecho Humano y motor estratégico para la industrialización
http://www.oetec.org/nota.php?id=3756&area=2