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Edesur, calidad del servicio, accesibilidad y alternativas frente a su deterioro

Autor | Américo García


Palabras Claves
Edesur, Servicio público, Electricidad, Usuarios, Calidad del servicio, Accesibilidad, Universalidad, Estado, Concesión, Regulación, Control, Inversiones, Cortes, Desrregulación, RTI, Tarifas justas, Derechos humanos, Servicios esenciales, Intendentes, Defensor del Pueblo, Buenos Aires, CABA, Empresas monopólicas, Alternativas



20-08-2020 | Recientemente un grupo de intendentes de la zona sur del conurbano bonaerense planteó la necesidad de analizar la continuidad de la concesión del servicio de la distribución eléctrica a la empresa EDESUR. Ello fue recogido por el Defensor del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires quien hizo un planteo formal en tal sentido. En el contexto político actual debatir acerca de esta proposición requiere hacerlo sin caer en preconceptos, algunos ya en desuso o muy desactualizados. El contexto político actual nos exige una fundamentada propuesta en este tema, una información precisa sobre el desempeño de EDESUR y una buena dosis de pragmatismo.



Fuente: Archivo OETEC. Frente al pedido de algunos intendentes del conurbano bonaerense y del propio Defensor del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires de cancelar la concesión de la empresa EDESUR se abren un conjunto de posibilidades cuya resolución está vinculada con cuestiones técnicas, políticas, jurídicas, económicas, y que deben ser consideradas al momento de tomar una decisión.

El mal desempeño de EDESUR
El titular del servicio de distribución eléctrica es el Estado Nacional, que lo ha dado en concesión a una empresa privada, en este caso Edesur, por un plazo de 95 años que comenzó en 1992. La cita empresa, no obstante, viene prestando desde hace muchos años un pésimo servicio.

Lo anterior es percibido diariamente por los usuarios: cortes frecuentes en el suministro, baja tensión, mala atención y falta de respuesta en los reclamos, sobrefacturaciones; son algunos de los problemas que caracterizan el desempeño de esta distribuidora. Pero esos problemas, además de la percepción cotidiana de los usuarios, se reflejan también en los indicadores de calidad que semestralmente son informados y evaluados por el Ente Regulador (ENRE), y que últimamente han sido objeto de fuertes sanciones (ver bibliografía).


Fuente: Página/12 (4 de agosto de 2020).

Cuando se privatizaron los servicios de provisión eléctrica en la década de los noventa del siglo pasado, la Argentina adoptó un sistema de regulación inspirado en los que comenzaban a aplicarse en la Inglaterra de Margaret Thatcher, que es el sistema de regulación de precio tope (price cap en inglés). No cabe hacer acá una detallada descripción de esta forma de regulación, la cual ya explicamos en un artículo previo (ver bibliografía). Digamos, en forma muy sintética, que su objetivo fundamental es estimular un servicio eficiente con reducción de los costos de prestación que pueda traducirse en el tiempo en una baja de la tarifa.

Lo cierto es que en este tipo de sistema, existe una lógica tendencia hacia la subinversión, es decir, a invertir por debajo de lo necesario para prestar un buen servicio, lo que puede neutralizarse con la fijación de parámetros de calidad y un estricto control de su cumplimiento. Sobre todo si se trata de empresas monopólicas, donde hay una sola prestadora por zona y el no puede elegir cambiarse de compañía. Otra razón que exige la regulación estatal.

Baja calidad del servicio
En el caso argentino, las metas de calidad del servicio establecidas se relacionan con: la calidad del servicio técnico (frecuencia y duración de los cortes); calidad del producto técnico (nivel de tensión y perturbaciones) y calidad del servicio comercial (demora para nuevas conexiones, errores y reclamos por facturación, restablecimiento del suministro por falta de pago).

Cabe hacer notar que en la revisión tarifaria realizada en el año 2017, que convalidó y permitió el gran tarifazo de la gestión macrista, se modificaron algunas de las metas exigibles. Tomemos por ejemplo el caso de la calidad del servicio técnico, que desde 1997 había fijado un límite para los usuarios residenciales de 6 interrupciones por semestre y un máximo por falta de suministro de 10 horas (téngase en cuenta que los cortes por un tiempo menor a los 3 minutos no se contabilizan).

Pues bien, esos parámetros fueron llevados a valores más elevados, fijándolos en 12 interrupciones y 20 horas de duración por semestre, es decir, que se duplicaron los límites que se venían exigiendo con anterioridad.

En el último análisis de calidad realizado por la gestión macrista del ENRE (Semestre 46 que va de marzo 2019 a agosto 2019), para el caso de EDESUR, y descontando las interrupciones en que la empresa invoca que se han originado en causales fortuitas o de fuerza mayor, la frecuencia media de interrupción por usuario fue inferior al máximo tolerado, lo mismo que la duración total de interrupción.


Fuente: Elaboración propia en base a datos del ENRE. Sanciones a Edenor y Edesur. Datos para el semestre marzo-agosto de 2019.

Pero si se considera la totalidad de los cortes, sin descuentos, la frecuencia media de interrupción por usuario y la duración total están por encima del límite contemplado. Que responden a "causales fortuitas" y de "fuerza mayor" es toda una discusión de carácter técnico, no resuelta del todo, entre el Regulador y las empresas. Una tormenta… ¿es causal de fuerza mayor? ¿de qué intensidad? ¿no tendría que estar la red preparada para esos eventos?


Fuente: "Evolución de los índices de calidad de servicio y objetivos de la RTI para EDENOR y EDESUR entre 2015 y 2019" (ENRE). SAIFI para Edesur. La flecha roja (agregada por nosotros) señala el comienzo de la RTI.

Como sea, dos conclusiones importantes se derivan de la lectura del informe semestral y son las diferencias existentes en la calidad provistas por las distribuidoras, con un evidente deterioro de la calidad en el caso de EDESUR al comparar sus registros con los de EDENOR, y los mayores inconvenientes en la provisión que se muestran en los partidos de la zona sur del Gran Buenos Aires.

La empresa EDESUR argumenta que esas diferencias tienen que ver con las características sociales y urbanísticas de las zonas que abastecen ambas distribuidoras. La pregunta que nos hacemos es si no será al revés. Esto es, que como EDESUR abastece zonas con población de menor poder adquisitivo les presta un peor servicio.

¿Hacia una nueva empresa?
Los servicios públicos son servicios esenciales y básicos en la sociedad moderna que satisfacen necesidades de carácter colectivo. Su uso generalizado está relacionado con la calidad de vida, al estar estrechamente vinculados con la salud, el hábitat, la comunicación y el acceso al trabajo. Es por ello que hoy, internacionalmente y también en nuestro país, el acceso a los servicios públicos se considera un derecho humano, porque satisfacen necesidades básicas, individuales y colectivas.

En este sentido, en el caso de la electricidad, los instrumentos internacionales establecen que el suministro eléctrico domiciliario de electricidad es un servicio indispensable para la salud y la vida digna, que está expresamente comprendido dentro de la noción de vivienda adecuada así como una mejora continua de las condiciones de existencia material , lo cual se desarrolla en el sistema de protección de derechos humanos (arts. 14 bis y 75, inc. 22, de la Constitución Nacional; art. 11, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y art. 11, Protocolo de San Salvador).

La forma de generación, de transporte y de distribución del servicio eléctrico, a través de grandes centrales de diferente naturaleza -líneas de alta tensión y de redes urbanas que llevan el suministro a los usuarios- y la necesidad de elevadas inversiones para su puesta en acción, especialmente en las grandes urbes, han determinado que este tipo de actividad se desenvuelva a través de empresas de carácter monopólico.


Imagen: Archivo.

Por estas razones, es que los Estados han tenido una gran preocupación e intervención en la provisión de los servicios públicos, la que ha determinado diversas formas de regulaciones que han ido -según diferentes épocas históricas y diferentes países- desde la propiedad pública hasta una intensa regulación de la prestación privada. Pero siempre, cualquiera sea el tipo de "intervención", el Estado ha tenido objetivos certeros: accesibilidad y permanencia, universalidad, disponibilidad y continuidad, no discriminación.

Así las cosas, lo primero que debe poder garantizarse es la universalidad del servicio, esto es, que llegue al conjunto de la población y satisfaga sus necesidades de uso. Para ello, debe estimularse la extensión del servicio y la expansión de sus redes, lo cual requiere de políticas específicas de financiamiento e inversiones.

A su vez, se requiere también de la permanencia de los usuarios como tales, esto es, la fijación de tarifas accesibles (pagables) para el conjunto de la población y la accesibilidad al servicio en el momento en que el usuario lo necesite. O sea, cumplir con las cualidades de disponibilidad y continuidad de su prestación. Por último, no puede haber características de discriminación que impliquen algún tipo de dificultad al acceso, sin importar grupo, sector, clase, territorio (ubicación de algunos usuarios) o condiciones sociales (nivel de ingreso de los usuarios).

El interés estatal por la universalización de los servicios públicos se tradujo, en diversos países y en determinadas situaciones históricas, en su prestación por parte de empresas de propiedad pública. Son los casos del estado de bienestar en buena parte de la Europa Occidental en la segunda post guerra y también en la Argentina a partir de los primeros gobiernos peronistas.

En otros países, particularmente en los EE.UU., la mayor parte de los servicios públicos (public utilities) fueron ofertados por empresas privadas pero con una fuerte regulación estatal. Al tratarse de servicios de carácter comunitario también ha habido, en nuestro país particularmente, una importante presencia de prestadores constituidos como sociedades cooperativas.

Sin embargo, a partir de la década de los 80 comenzó un amplio proceso de privatización por la influencia del pensamiento neoliberal y las expectativas de fuertes ganancias para las grandes corporaciones.

Alternativas frente al deterioro del servicio de EDESUR
Frente al pedido de algunos intendentes del conurbano bonaerense y del propio Defensor del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires de cancelar la concesión de la empresa EDESUR se abren un conjunto de posibilidades cuya resolución está vinculada con cuestiones técnicas, políticas, jurídicas, económicas, y que deben ser consideradas al momento de tomar una decisión.

Una primera posibilidad con menores costos políticos y económicos, está dada por la continuidad de ENEL al frente de la empresa distribuidora, que es el accionista mayoritario, pero con la exigencia de las inversiones necesarias para alcanzar una prestación de calidad que satisfaga a los usuarios.

Lo anterior presenta varias aristas complicadas. Por una parte, cualquier decisión a tomarse hoy se enmarca en el proceso de auditoría que se ha dispuesto en relación a la RTI, lo cual implica sumar un factor más de "perturbación" en la relación entre el Estado como concedente y la empresa concesionaria. Por otra parte, la distribuidora tiene una larga historia de incumplimientos y de deterioro del servicio, con lo cual la confianza, tanto desde el Estado concedente como desde las expectativas de los usuarios, no pareciera ser de lo más alta.


Fuente: Contrato de concesión de Edesur, 1992. Actualizado en 2019. En su artículo 3 sostiene: "LA CONCEDENTE otorga la concesión del SERVICIO PÚBLICO en el AREA a LA DISTRIBUIDORA, y esta la acepta, por un plazo de NOVENTA Y CINCO AÑOS".

Una segunda alternativa sería esperar hasta el vencimiento de lo que se denomina "periodo de gestión" que opera en el año 2022 y llamar a una nueva licitación para la operación del servicio. Como se ha dicho, el contrato de concesión tiene un plazo de duración de 95 años, pero se divide en períodos de gestión de 10 años, al final del cual el Ente Regulador puede llamar a concurso público internacional para la venta del paquete mayoritario de la empresa concesionaria.

Cabe aclarar que quien controla actualmente a la empresa puede participar también de ese concurso, aunque no podrá ejercer ese derecho si el llamado fuera consecuencia de un incumplimiento. Es importante destacar que el vencimiento del periodo de gestión coincide con una nueva revisión tarifaria, con lo cual existe la posibilidad de trazar para el periodo subsiguiente un sendero claro para el régimen tarifario y de los parámetros de calidad y una exigencia en materia de inversiones obligatorias que aseguren el cumplimiento de esas metas.


Fuente: Elaboración OETEC en base a datos de CAMMESA. Al cierre de los primeros seis meses de 2020, el consumo eléctrico de los hogares bajo la concesión de Edesur creció un exponencial 17,7%. Con estos niveles, dicho consumo alcanzó los 5.023.366,8MWh, convirtiéndose en el mayor registro de los últimos 5 años.

Una tercera posibilidad podría ser la cancelación de la concesión y la constitución de una nueva empresa de carácter mixto con participación social. Ello implicaría innovar en su constitución jurídica, con un directorio que incluya representación de los trabajadores, de los usuarios y usuarias, de los distritos en los cuales residen y también de los proveedores. Ello exigiría también un adecuado sistema de control, además de los controles ejercidos por el Ente Regulador, a través, por ejemplo, de la Auditoría General de la Nación.

Conclusión
Está claro que la decisión a tomar es de carácter eminentemente político y que deberá sopesar no solamente el bienestar de los usuarios y usuarias de las zonas abastecidas por EDESUR sino también su impacto en la opinión pública, la prédica opositora desde los sectores políticos, mediáticos y corporativos y, lo más importante, la consolidación de un proyecto que involucre el diseño de un sistema social más democrático y justo, que necesariamente debe incluir también la mejor distribución de la riqueza y de la propiedad.



Bibliografia
OETEC (17/08/2020) Hogares de Edesur con la mayor demanda eléctrica de los últimos 5 años (17,7% al primer semestre)
http://www.oetec.org/nota.php?id=4768&area=1

OETEC (03/08/2020) Edesur y otro drama: ¿qué pasa con los "transformadores comunitarios"?
http://www.oetec.org/nota.php?id=4723&area=1

OETEC (16/07/2020) "Alberto Fernández tiene las herramientas para poder revisar las tarifas de los servicios públicos"
http://www.oetec.org/nota.php?id=4690&area=1

OETEC (09/07/2020) Tarifas Justas y Razonables ¿Qué son y cómo aplicarlas?
http://www.oetec.org/nota.php?id=4676&area=1

OETEC (08/06/2020) Regulación y calidad del servicio eléctrico en el espejo de EDENOR y EDESUR
http://www.oetec.org/nota.php?id=4601&area=1

OETEC (14/04/2020) Reflexiones a propósito del Decreto 311 que impide el corte de servicios a sectores vulnerables. El caso de Gladys.
http://www.oetec.org/nota.php?id=4536&area=1

OETEC (25/03/2020) El Gobierno Nacional decretó la suspensión de corte de servicios públicos a usuarios vulnerables
http://www.oetec.org/nota.php?id=4515&area=1

OETEC (07/03/2020) Sobre las "ganancias exorbitantes" (Alberto Fernández) de las empresas. Los casos de Metrogas y Naturgy Ban
http://www.oetec.org/nota.php?id=4488&area=5

OETEC (3/03/2020) Sobre las "ganancias exorbitantes" (Alberto Fernández) de las empresas. Los casos de TGS (Mindlin, entre otros) y de TGN (Rocca, Eurnekian)
http://www.oetec.org/nota.php?id=4486&area=1

OETEC (28/02/2020) Sobre las "ganancias exorbitantes" (Alberto Fernández) de las empresas. Los casos de Edenor (Mindlin) y de Edesur (ENEL + Caputo)
http://www.oetec.org/nota.php?id=4485&area=1

OETEC (26/02/2020) Sobre las "ganancias exorbitantes" (Alberto Fernández) de las empresas. Los casos de Pampa Energía (Mindlin) y Central Puerto (Caputo)
http://www.oetec.org/nota.php?id=4484&area=1

OETEC (24/02/2020) "Las declaraciones de Alberto Fernández sobre la revisión tarifaria nos llenan de esperanza"
http://www.oetec.org/nota.php?id=4481&area=1

OETEC (21/02/2020) Alberto Fernández: "No tenemos en cartera un aumento de tarifas. Lo que tenemos hoy bajo análisis es qué pasó para saber exactamente de dónde partimos"
http://www.oetec.org/nota.php?id=4476&area=1

OETEC (9/02/2020) "Las palabras de la Vicepresidenta confirman que se cumplirá con lo prometido desde el Frente de Todos con la política tarifaria y energética heredada"
http://www.oetec.org/nota.php?id=4423&area=5

OETEC (19/12/2019) "Primer paso hacia tarifas justas, razonables, asequibles y promotoras del desarrollo"
http://www.oetec.org/nota.php?id=4309&area=1

OETEC (09/10/2019) Tarifas "justas, razonables y asequibles" para que todos ganen
http://www.oetec.org/nota.php?id=4200&area=1

OETEC (30/09/2019) Una Política Energética, Soberana, Industrial, Federal e Inclusiva
http://www.oetec.org/nota.php?id=4159&area=1

OETEC (5/08/2019) "Alberto Fernández ha puesto en el centro del debate la necesidad de redistribuir equitativamente la renta energética"
http://www.oetec.org/nota.php?id=4089&area=5

OETEC (2/07/2019) "Pesificar y revisar las tarifas, como señaló Alberto Fernández, es la base para que la energía vuelva a ser de toda la ciudadanía"
http://www.oetec.org/nota.php?id=4014&area=1

OETEC (12/04/2019) "Hay que desmercantilizar la energía y recuperarla para el pueblo argentino"
http://www.oetec.org/nota.php?id=3857&area=1

OETEC (18/02/2019) La energía como Derecho Humano y motor estratégico para la industrialización
http://www.oetec.org/nota.php?id=3756&area=2

Página/12 (04/08/2020)
https://www.pagina12.com.ar/282614-edesur-intendentes-del-conurbano-quieren-que-cambie-la-conce