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Ex secretarios de Energía bajo la lupa. El caso de Julio César Aráoz (julio de 1989 - octubre de 1990)

Autor | Ignacio Sabbatella


Conflictos de Interes
El autor no manifiesta conflictos de interés.


Palabras Claves
ex secretarios, Julio César Aráoz, neoliberalismo, desregulación, Menem, Dromi, Estenssoro, commoditización, commodities, privatización, Petroplan, Rodolfo Terragno, Daniel Montamat



25-06-2014 | Se analiza a continuación la gestión de Julio César Aráoz como Secretario de Energía de la Nación, entre el 8 de julio de 1989 y el 14 de octubre de 1990, durante la presidencia de Carlos Menem.


Julio César Aráoz fue Secretario de Energía de la Nación entre el 8 de julio de 1989 y el 14 de octubre de 1990, durante la presidencia de Carlos Menem. Previamente, fue Diputado de la Nación por la provincia de Córdoba y vicepresidente de la Comisión de Energía de la Cámara Baja.

Su paso por Energía estuvo enmarcado en la reforma estructural del sector de hidrocarburos que llevó adelante el menemismo. Bajo los principios neoliberales, la reforma se erigió sobre tres pilares: la desregulación del mercado y la transformación de los hidrocarburos en commodities, en una primera etapa, y la fragmentación y privatización de YPF, en una segunda etapa.

Aráoz fue uno de los ideólogos, además de ejecutor, de la primera etapa que se desarrolló en el primer año y medio de la presidencia de Menem, junto a Roberto Dromi -Ministro de Obras y Servicios Públicos- y Octavio Frigerio -interventor de YPF. En la segunda etapa, la del desguace y privatización de YPF, el protagonista principal sería José Estenssoro -a cargo de la dirección de la empresa- con la ayuda inestimable de José Luis Manzano a la hora de negociar en 1992 la Ley 24.145 de Privatización de YPF y Federalización de los Hidrocarburos. El Secretario de Energía en esta etapa sería Carlos Bastos.

Antecedentes
La privatización periférica de YPF durante la última dictadura cívico-militar consistió en la transferencia de áreas en producción para que las petroleras privadas las explotaran como contratistas, pero tenían la obligación de vender el petróleo extraído de estos yacimientos a la petrolera estatal. Existía un sistema de administración centralizada por el cual YPF compraba todo el crudo y luego se asignaban cupos para cada refinería a través de la "mesa de crudos" que funcionaba en el ámbito de la Secretaría de Energía.
El Plan Olivos II o Petroplan, presentado en 1988 sobre el final del mandato de Raúl Alfonsín había intentado reformar ese sistema centralizado. Ideado por Rodolfo Terragno (Ministerio de Obras y Servicios Públicos), Daniel Montamat (presidente de YPF) y el entonces presidente de Shell, Jacques Schraven, proponía abrir la participación privada en áreas marginales y centrales que YPF tenía en producción. Para hacerlo más atractivo al capital petrolero, el plan garantizaba la libre disponibilidad del crudo obtenido y postulaba como objetivo final la eliminación de la mesa de crudos y la libre adquisición del petróleo requerido en el mercado (Kozulj y Bravo, 1993: 24-26). Finalmente, el Petroplan no prosperó dada la debilidad política del alfonsinismo y de la fuerte oposición por parte del peronismo y de sectores sindicales. Pero se constituyó en un antecedente significativo de la transformación que, paradójicamente, llevaría a cabo el peronismo bajo la conducción menemista, con el aval de buena parte del sindicalismo (La línea de continuidad entre el Petroplan y la desregulación menemista fue remarcada por Nicolás Gadano (1998: 16): "Como otras privatizaciones de la primera etapa (teléfonos, aerolíneas), el gobierno de Menem estructuró sus políticas sobre los primeros proyectos de privatización y desregulación elaborados por R. Terragno en la gestión anterior. En el caso del petróleo, los decretos guardaban cierta similitud con el Petroplan").

La transformación neoliberal
El primer objetivo que se propuso el menemismo fue deshacer el andamiaje jurídico a través del cual el Estado controlaba todos los eslabones del sector de hidrocarburos para abrir la actividad al mercado. En un principio, se preveía hacerlo por medio de un proyecto de ley que contuviera todos los aspectos de la reforma pero dadas las resistencias políticas que generaba, el menemismo optó por el camino del decreto. Al mismo tiempo, desplegó una estrategia discursiva dirigida a desmontar la ideología del nacionalismo petrolero, la cual sostenía la intervención del Estado-empresario a través de YPF y asignaba a los hidrocarburos como "recursos estratégicos", y, a su vez, crear las condiciones sociales para la imposición de la reforma neoliberal.

Aráoz fue uno de los portavoces de esta estrategia. En el prólogo de su propio libro -"Hidrocarburos para la revolución productiva. Peronismo, apertura y desregulación"- Menem remarcó su rol: "con esta convicción encomendamos a Julio César Aráoz en su condición de Secretario de Energía y a través suyo a todos los funcionarios que asumieron responsabilidades en los organismos y empresas del sector, llevar adelante una verdadera "revolución petrolera" que representaba un giro de 180 grados en lo que hasta ahora habíamos conocido. El objetivo era crear las condiciones para un rápido aumento de la producción de petróleo, la expansión del nivel de nuestras reservas comprobadas y la generación de excedentes exportables, susceptibles de aportar divisas a una economía que las requería casi angustiosamente" (Aráoz, 1991: 13).

La ideología del nacionalismo petrolero atravesaba distintos sectores políticos, sindicales y sociales, incluso al Partido Justicialista. En ese sentido, Aráoz expresó que "los justicialistas, sin arriar ninguna bandera, decidimos lanzar a la discusión aquello que la realidad de nuestro pueblo y la necesidad política nos exigen. Los recursos naturales no sirven para fundamentar nuestra justicia social ya no están más ligados a la soberanía, ya que esta se encuentra directamente vinculada con la justicia social. En base a ello, el presidente de la Nación ha decidido llevar adelante una agresiva y revolucionaria política que significa aumentar la producción de petróleo, el nivel de reservas y nuestros saldos exportables" (Clarín, 7 de agosto de 1989).

Las palabras de Aráoz buscaban interpelar en primer término al movimiento peronista y encolumnarlo en la liberalización de un sector estratégico para cualquier país. Una verdadera "revolución" en el sentido negativo respecto a la soberanía nacional sobre los recursos naturales, una de las banderas históricas del peronismo.
Por ello la insistencia en que esa revolución regresiva debía fundarse sobre una "nueva cultura", atada a los valores de la competencia, la eficiencia, la productividad, la inserción en el mercado mundial. Al respecto, Aráoz escribió: "La meta era una vez más, sencilla de enunciar y difícil de conseguir: construir un sistema socioeconómico abierto, competitivo, desregulado, con una creciente participación del capital privado y definitivamente insertado en los flujos del comercio internacional. Solo así se podrían poner efectivamente en valor nuestros ingentes recursos, hasta ahora depreciados por la vigencia de un esquema estatista y fuertemente regulado, sin estímulos a la eficiencia ni a la productividad. Semejante transformación es de naturaleza esencialmente cultural antes que económica, porque propone una nueva racionalidad, muchos de cuyos elementos definitorios son o bien desconocidos o bien deliberadamente ignorados por la opinión pública y por la dirigencia argentina. Todos los actores sociales, económicos y políticos tienen ante sí un desafío inédito de "reconversión cultural" que no puede ser sustituido por el asentimiento obsecuente y vacío, ni demorado indefinidamente por la ceguera o el interés sectorial" (Aráoz, 1991: 28).

Bajo el ideario neoliberal, los hidrocarburos no podían seguir siendo considerados estratégicos. Su explotación ya no estaba vinculada al abastecimiento interno en función del desarrollo industrial del país sino que pasaría a constituirse en un área de negocios explotada por el capital privado, autonomizándose de la evolución del resto de la economía nacional. El petróleo no era más que un "commodity", un bien mercantil exportable, como el trigo o el maíz.

En ese sentido, cuando dentro de la conducción menemista se discutió si convenía emplear el mecanismo de capitalización de deuda en la reforma del sector -posición sostenida por el Ministro de Economía Rapanelli- Dromi y Aráoz se opusieron. El Secretario de Energía sostuvo que "el petróleo es cash en todo el mundo" (Clarín, 20 de septiembre de 1989).

Para Aráoz se trataba de maximizar el valor presente de los hidrocarburos, habían dejado de ser estratégicos dados los cambios productivos a nivel mundial: "En la base de esta aproximación atávica al petróleo está el concepto de que el petróleo es un factor de soberanía antes que de recursos económicos. Un presidente de YPF, el ingeniero E. Butty, dijo en 1943 que la explotación estatal del petróleo no tenía por objeto conseguir rentas económicas, sino asegurar a la industria nacional una adecuada provisión de combustible al más bajo precio posible. La concepción estratégica resultaba adecuada para la década del 40 a la luz de las circunstancias que definían al sistema internacional, pero mantenerla inmodificada a través del tiempo, sin considerar las profundas transformaciones del contexto mundial que condujeron a desvincular el crecimiento industrial del uso intensivo de las materias primas, resultó fatal" (Aráoz, 1991: 31).

La falsedad de esta premisa sería demostrada por la continuidad de los conflictos bélicos internacionales desatados alrededor del control geopolítico de las reservas de hidrocarburos y por las consecuencias sobre la economía nacional que arrojarían las crecientes importaciones de gas natural y combustibles.

Leyes y decretos
Mediante un paquete de leyes y decretos, el menemismo transformó velozmente la fisonomía y funcionamiento de la actividad petrolera en apenas seis meses. Por intermedio de la ley 23.696 de Reforma del Estado se asentaron las bases sobre las que se edificó el esquema privatizador. La ley declaró el estado de emergencia a la prestación de los servicios públicos, a la ejecución de los contratos públicos y a la situación económica y financiera del Estado Nacional, incluyendo las empresas públicas. Estableció las facultades del Ejecutivo para proceder a las privatizaciones, contrataciones y concesiones de ciertas empresas o sectores sin la necesidad de sancionar una ley especial por parte del Congreso. Es decir, que posibilitaba la desmonopolización o desregulación de los servicios. En el caso de YPF contemplaba concesiones o asociaciones en áreas de exploración y explotación y la constitución de sociedades mixtas en las denominadas áreas centrales.

En los últimos tres meses de 1989 el Poder Ejecutivo dictó tres decretos que desregularon el mercado de hidrocarburos: en octubre el Decreto 1055, en noviembre el Decreto 1212 y en diciembre el Decreto 1589. Estos establecieron las siguientes medidas y principios:
- reconversión de los contratos con operadores privados en concesiones de explotación;
- eliminación de la mesa de crudos, mediante la cual la Secretaría de Energía asignaba cuotas de crudo a cada refinería, y la libre disponibilidad de la totalidad de los hidrocarburos obtenidos. También se establecía un plazo de vencimiento del derecho de preferencia de compra que tenía Gas del Estado Sociedad del Estado;
- libre exportación de petróleo e importación de hidrocarburos y sus derivados, exentas de todo arancel, derecho o retención presentes o futuros;
- libre disponibilidad de divisas hasta el 70%;
- libertad de precios del petróleo y derivados;
- libre instalación de refinerías y bocas de expendio.

Los considerandos del Decreto 1055 declaraban la finalidad de la reforma:
"Que es objetivo del Gobierno Nacional reemplazar en forma creciente la intervención del Estado en la fijación de los precios, márgenes bonificaciones, cuotas, cupos, etc., por los mecanismos de asignación del mercado y el libre juego de la oferta y la demanda.

Que la política del Gobierno Nacional en materia de hidrocarburos se basa en la desregulación progresiva e integral de la actividad, que conduzca a la efectiva y libre competencia en todos los segmentos en el menor tiempo posible reflejando los valores internacionales, debiendo en consecuencia conceder la libre disponibilidad de la producción obtenida bajo estos esquemas de explotación, tanto en el mercado interno como para la eventual exportación de los productos".

Para que no quedaran dudas, Aráoz destacó que este Decreto cambiaba "drásticamente" el upstream en el negocio petrolero local porque "puso fin al carácter de "concentrador excluyente" de todo el crudo de producción nacional que detentaba YPF" y "fijó como objetivo permanente la producción de saldos exportables de crudo" (1991: 47).

La desregulación no sólo otorgaba importantes ventajas al sector privado, como la libre disponibilidad de recursos y divisas, sino también que desprotegía la economía nacional de los vaivenes del precio internacional del crudo. Se eliminaba la intervención estatal, dejando que obren las fuerzas del mercado.

Para coronar la firma del último decreto, Aráoz declaró: "En el cuadro general de inestabilidad y desánimo que producen los especuladores, la firma del decreto que completa el proceso de apertura y desregulación del sector constituye un paso firme en la dirección correcta (…) Se pone en marcha una nueva etapa en el sector que pondrá definitivamente a este valioso recurso al servicio del crecimiento" (Clarín, 29 de diciembre de 1989).

Ya no tenía sentido explotar racionalmente las limitadas reservas del país en función del autoabastecimiento, sino que el objetivo era acelerar la extracción y así generar saldos exportables con el fin de monetizarlas rápidamente. Si el crudo podía transformarse instantáneamente en un commodity dada la facilidad para transportarlo, en cambio para el gas natural era necesaria una nueva infraestructura comercial. Apenas un mes después de asumir, Menem se reunió con el presidente brasileño José Sarney para delinear un gasoducto de exportación que uniría Entre Ríos con Porto Alegre (Clarín, 10 de agosto de 1989). Unos días después, se conocería un proyecto para exportar gas a Chile, desde Mendoza a Santiago (Clarín, 17 de agosto de 1989).

Fragmentación de YPF
La transformación neoliberal del sector requería también la reforma del Estado-empresario. La propia petrolera estatal debía amoldarse a los cánones empresariales para competir en un mercado desregulado. Al respecto, Aráoz afirmaba que: "El gobierno del presidente Menem, al encarar el proceso de Reforma del Estado y la revolución petrolera que representa la desmonopolización contenida en los decretos 1055 y 1212, creó un marco en el que se imponía definir un nuevo rol para la empresa petrolera estatal. Yacimientos Petrolíferos Fiscales es la mayor empresa del país y en ella coexisten actividades rentables y otras que no lo son y se compensan indebidamente mediante subsidios cruzados. Por lo demás, YPF es tributaria de la cultura administrativa vigente en general en el Estado argentino, que no atiende debidamente a los criterios de eficiencia, eficacia y productividad. En síntesis, YPF devino en una organización excesivamente burocratizada, de gran pesadez en sus reflejos, evidente ineficiencia en su gestión y escasa transparencia económica en sus operaciones" (1991: 57).

Por lo tanto, los decretos desreguladores también pusieron en marcha el desprendimiento de activos de YPF con el fin de paliar el déficit fiscal del Estado. Precisamente, el Decreto 1055 promovió la licitación internacional de áreas secundarias y de recuperación asistida que estaban bajo control de la petrolera estatal a cambio del pago de un derecho de explotación. En esta categoría ingresaban aquellas áreas en las que extraían un promedio diario menor a 200 m3 o que estaban en inactividad desde hacía cinco años. Pero es necesario tener en cuenta que con el Plan Huergo el gobierno radical había focalizado los esfuerzos en las áreas centrales, relegando las de menor productividad, por lo que el hecho de que no estuvieran produciendo no implicaba que no fueran importantes (Barrera, Sabbatella y Serrani, 2012: 47).

En diciembre de 1990, cuando Aráoz había dejado su cargo en Energía, el Decreto 2778 de 1990 establecería el "Plan de Transformación Global" de la petrolera estatal que delimitó el cronograma para desprenderse de sus principales activos. La empresa fue convertida en sociedad anónima de capital abierto, con lo que a partir de ese momento comenzó a regirse por el derecho privado, aunque continuaría siendo una empresa estatal en la medida que el Estado mantuviese la mayoría de las acciones de su capital.
El desprendimiento de todos aquellos activos que no fuesen "empresarialmente estratégicos y económicamente viables", contempló la transferencia o asociación en distintas áreas de exploración y explotación del país; la venta de refinerías, ductos, vehículos y equipamiento; cierre de plantas y brusca reducción de la plantilla laboral. Incluso fue cerrado el Laboratorio de tecnología y desarrollo de hidrocarburos más importante de Latinoamérica que la empresa tenía en Florencio Varela, provincia de Buenos Aires.

Las premisas y los resultados
Aráoz consideraba que la reforma debía cumplir cinco premisas (1991: 44):
1) generar condiciones que impulsaran una fuerte corriente de inversiones, capaces de movilizar nuestros recursos e hidrocarburos.

2) Asignar un rol protagónico en ese proceso a la iniciativa privada, capaz de incorporar capitales de riesgo.

3) Disponer la transferencia y/o coparticipación del capital privado en algunas áreas productivas que eran operadas por YPF.

4) Establecer en el sector petrolero -en consonancia con la política económica general- un régimen de plena libertad, en el que el mercado reemplace al Estado en la función de fijación de precios y asignación de recursos.

5) Llevar a cabo una profunda reforma estructural de las empresas del Estado que actúan en el sector (YPF, Gas del Estado y Yacimientos Carboníferos Fiscales).

Tiempo más tarde, los resultados de la reforma demostrarían que:
1) La "movilización" de los recursos que pregonaba Aráoz equivalió a la sobreexplotación de los yacimientos descubiertos por YPF en función de la "commoditización" de los hidrocarburos. En el período 1989-2001 la extracción de petróleo se incrementó casi un 70%, con un pico máximo en 1998, y la extracción de gas casi 90%, con miras a la generación de saldos exportables. En ese sentido, las exportaciones de crudo aumentaron un 2.688% entre 1989 y 1998 (pasando de 688.000 m3 a 19.184.000 m3) y luego disminuyeron. En 1996 las ventas al mercado externo representaron el 41% de la extracción de crudo. Las exportaciones de gas natural comenzaron en 1997 y se incrementaron un 822% hasta 2001 (pasando de 670.000.000 m3 a 6.180.000.000 m3). En 2001 las exportaciones representaron más del 13% de la extracción de gas natural.

2) La iniciativa privada es renuente a la inversión de riesgo, de manera que durante los siguientes dos décadas la actividad exploratoria se reduciría al mínimo en áreas con recursos ya conocidos. En su investigación para CEPAL, Roberto Kozulj (2002: 37 y siguientes) demuestra que el incremento en el número de pozos perforados ha sido inferior al aumento de la producción, lo que indica que se han explotado las áreas de mayor productividad. Además, el incremento de reservas no fue fruto de una genuina actividad exploratoria de riesgo ya que se produjo en áreas que ya estaban en operación desde la etapa previa a la privatización y no en áreas nuevas o de reciente descubrimiento. Asimismo, verifica un súbito aumento del porcentaje de éxito de los pozos exploratorios que resulta evidencia de que se trata de exploración en áreas de bajo riesgo, con potenciales previamente evaluados.

3) Las áreas operadas exclusivamente por YPF hasta aquel entonces fueron fruto de la inversión estatal a lo largo de las siete décadas previas. De manera que el capital privado se hizo de un negocio más que rentable a costa de los esfuerzos del conjunto de la población.

4) En primer lugar, la política económica del menemismo, encuadrada en las recetas neoliberales (apertura, desregulación, privatización, ajuste) y sostenida en la Convertibilidad, estalló en diciembre de 2001. En segundo lugar, la transferencia del control estatal del sector petrolero a las fuerzas del mercado fue un fracaso rotundo (es decir, un éxito para el capital privado): sobreexplotación de los yacimientos conocidos, subexploración de nuevas áreas y exportación de recursos estratégicos no renovables. El corolario de esta estrategia fue una significativa caída del horizonte de reservas, indicador que mide en años la relación entre reservas comprobadas y extracción en un determinado año. En el caso del petróleo, el horizonte cayó un 27,4% entre 1988 y 2001, pasando de 13,9 años a 10,1; mientras que en el caso del gas se trató de una merma aún más pronunciada ya que el horizonte de reservas se redujo un 51,2%, desde 34 años a 16,6.

5) Si bien el desguace y privatización de YPF y Gas del Estado se terminaría de concretar con posterioridad a la salida de Aráoz, no podemos dejar de hacer notar las consecuencias sociales y económicas para el país. Desocupación, pobreza y conflictos regionales (recuérdense los estallidos de Cutral Có y Gral. Mosconi a fines de la década del noventa), por un lado. Liquidación de bienes públicos, paralización del desarrollo científico y tecnológico y enajenación de las herramientas de planificación y ejecución estatal, por el otro.

El desenlace
Finalmente, el 14 de octubre de 1990 Aráoz renunció tras haber perdido espacio político cuando la Secretaría de Energía pasó a la órbita del Ministerio de Economía. Por ese entonces, Estenssoro ganaba la confianza de Menem como interventor de YPF y concluiría el proceso de desmantelamiento de la petrolera antes de ser privatizada.

Posteriormente, Aráoz asumió distintas funciones dentro del Gobierno de Menem: Interventor Federal de la Provincia de Tucumán, Ministro de Salud y Acción Social de la Nación, Convencional Nacional Constituyente, Secretario de Estado de Lucha contra el Narcotráfico y Embajador Extraordinario y Plenipotenciario-Jefe de misión en la Organización de Estados Americanos. Además, fue jefe de campaña electoral tanto de Menem como de Duhalde.

Actualmente, Aráoz tiene un pedido para ser investigado como supuesto informante y colaborador de la D2, la Oficina de Inteligencia de la Policía provincial durante la dictadura. El abogado de Derechos Humanos y querellante en la causa La Perla, Claudio Orosz, explicó que a partir de un material que fue secuestrado en la SIDE en 1999, "nos dimos con un memorandum donde hay antecedentes respecto a Julio César Aráoz, donde surgiría que era informante y que colaboraba de forma directa con la división de información D-2 de la Policía provincial" (La Mañana de Córdoba, 27 de mayo de 2014). En setiembre de 2013, en el marco del juicio por La Perla, la agrupación Hijos había realizado una denuncia penal contra el ex Secretario de Energía de Menem.

Los números de la gestión de Aráoz
Para evaluar la gestión propiamente dicha de Aráoz, extrajimos los datos correspondientes al año 1988 a fin de compararlos con los de 1989 y 1990. Aunque su desempeño como Secretario no completó esos dos años, la comparación contribuye a volver observable los resultados inmediatos de la desregulación sectorial.

En el caso del petróleo, la extracción se incrementó un 7% entre 1988 y 1990 y las exportaciones dieron un extraordinario salto del 124%, con lo cual la relación exportación-extracción pasó de un 2 a 4%. En cambio la extracción de gas se mantuvo relativamente estable, apenas un aumento del 1% entre 1988 y 1990. Como dijimos anteriormente, la explotación de gas se intensificaría más tarde, sobre todo a partir de la apertura de los proyectos de exportación.

En materia de refinación, hubo un incremento del procesamiento de crudo: 6% en 1990 respecto a 1988. Un aumento similar a la producción de gasoil (8%) pero con un inédito incremento de la exportación del 667%. Aproximadamente, el 13% de la producción de gasoil de 1990 se destino a la venta externa. La exportación de nafta súper también creció fuertemente, un 352%, pese a que su producción se retrajo un 13%. El 53% de la súper elaborada en 1990 se destinó a la exportación (ver tabla 1).



Como puede apreciarse, el perfil exportador del sector se hizo visible apenas un año y medio después de la llegada de Menem al gobierno, en el cual Aráoz cumplió una función clave.



Bibliografia
- Diarios Clarín - La Nación -La Mañana de Córdoba - Secretaría de Energía de la Nación -

- Sitio web oficial: http://www.juliocesararaoz.com.ar/

- Araoz, J. (1991). Hidrocarburos para la revolución productiva. Peronismo, apertura y desregulación. Ediciones Energeia, Buenos Aires.

- Barrera, M,, I. Sabbatella y E. Serrani (2012). Historia de una privatización. Cómo y por qué se perdió YPF. Capital Intelectual, Buenos Aires.

- Gadano, Nicolás (1998). Determinantes de la inversión en el sector petróleo y gas de la Argentina. CEPAL, Serie Reformas Económicas, Nº 7. Buenos Aires.

- Kozulj R. (2002). Balance de la privatización de la industria petrolera en Argentina y su impacto sobre las inversiones y la competencia en los mercados minoristas. CEPAL, Santiago de Chile.

- Kozulj, R. y V. Bravo (1993). La política de desregulación petrolera argentina. Centro Editor de América Latina, Buenos Aires.