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Ex secretarios de Energía en la lupa. El caso de Daniel Montamat (1999-2000)

Autor | Ignacio Sabbatella


Conflictos de Interes
El autor no manifiesta conflictos de interés.


Palabras Claves
Daniel Montamat, desregulación, ex secretario de Energía, Fernando de la Rua, mercadismo, neoliberalismo, privatización, Rodolfo Terragno



24-04-2014 | Se analiza a continuación la gestión de Daniel Montamat como secretario de Energía de la Nación, entre diciembre de 1999 y agosto de 2000, durante la presidencia de Fernando de la Rúa.


Daniel Montamat se desempeñó como Secretario de Energía de la Nación entre diciembre de 1999 y agosto de 2000 durante la presidencia de Fernando de la Rúa. Si bien durante el gobierno de Alfonsín había tenido a su cargo importantes funciones en el sector energético -como Director de Gas del Estado (1985-1986) y como Presidente de YPF S.E. (1987-1989)- su gestión como Secretario del gobierno de la Alianza apenas duró 9 meses.

La Alianza, frente integrado por la UCR y el FREPASO, ganó las elecciones de octubre de 1999 al obtener su fórmula presidencial de la Rúa - Álvarez el 48,5% de los votos por encima del 38% del binomio peronista formado por Duhalde - Ortega. Buena parte del triunfo se enraizaba en la necesidad de cambio de un electorado que vivía las consecuencias de los altos niveles de desempleo y pauperización tras una década de hegemonía menemista. Pese a ello, se mantuvieron las líneas directrices de la gestión anterior: continuidad de la Convertibilidad, sumisión a las políticas del FMI, ajuste y reducción del gasto público.

En el plano energético sucedió algo similar: la Alianza optó por no alterar el esquema heredado y, en ese sentido, de la Rúa nombró a Montamat como Secretario de Energía, auspiciado por el Jefe de Gabinete de Ministros Rodolfo Terragno.

En sus primeros pasos como funcionario del área Montamat procuró lograr la confianza de los capitales del sector, reafirmando el respeto por las "reglas de juego". En esa línea, declaró: "Por primera vez en muchos años, la nueva Administración no llega al gobierno con un mensaje contestatario en materia energética. Cuando en 1907 se descubrió oficialmente el petróleo en tierras fiscales de Comodoro Rivadavia, de acuerdo al código de Minería vigente entonces, el Estado estaba inhabilitado de explotar el recurso (ejercer el dominio útil), que le pertenecía como dueño originario. En función de esas reglas establecidas las empresas empezaron a requerir solicitudes de cateo para explotar el petróleo descubierto, pero el Estado, rompiendo esas reglas de juego, creó una reserva estratégica. Con este antecedente se inauguró en la Argentina una secuela transgresora y contestataria como norma del discurso energético opositor. El doctor De la Rúa ha dicho en reiteradas oportunidades cuando era candidato: "vamos a respetar las reglas de juego". Una prueba de ello, es que el Poder Ejecutivo elevará en breve a la consideración del Congreso de la Nación un proyecto de ley de Hidrocarburos que exprese los consensos básicos de la denominada "desregulación petrolera", teniendo en cuenta los derechos adquiridos y el nuevo régimen de dominio federal de los hidrocarburos. La Argentina exportará e importará energía de la región. También va a exportar productos energéticos -petróleo, refinados y muy probablemente GLP- a los mercados mundiales.
Para que todo esto pueda efectivamente suceder, la contrapartida de estos desafíos debe ser la existencia de un Estado eficaz, que garantice la seguridad jurídica, promueva la competencia, regule con idoneidad donde debe regular, y que baje los costos de ineficiencia institucional, para que se multipliquen las transacciones, y las empresas puedan hacer más negocios y radicar más inversiones" (Petrotecnia, febrero de 2000: 8).

Montamat no sólo se mostraba dispuesto a garantizar las "reglas de juego" del menemismo, sino también a denostar los cimientos de la etapa estatal de la historia petrolera argentina, en la cual y tiempo más tarde, YPF se convertiría en la empresa más grande del país y en un ejemplo para otras petroleras estatales del continente. Dada su decisión de no innovar en un sector energético ampliamente desregulado y privatizado, por un lado, y dada la brevedad de su función, por el otro, Montamat no introdujo medidas relevantes. Según el registro del archivo periodístico realizado (especialmente los diarios La Nación y Clarín), los temas que atravesaron su breve gestión fueron los siguientes: 1) nueva ley de hidrocarburos; 2) cortes de energía eléctrica; 3) precio de los combustibles y tarifas de servicios de luz y gas; 4) Prórroga de la concesión de Loma La Lata; 5) cuestionamientos a la compatibilidad de funcionario público con la actividad privada.

1) Nueva ley de hidrocarburos
Una de las máximas aspiraciones de Montamat antes de asumir como Secretario -y que se transformó en uno de los ejes de su gestión- era la sanción de una nueva ley de hidrocarburos. El proyecto, elaborado en conjunto con Terragno, se proponía actualizar la vieja Ley 17.319 para otorgar "seguridad jurídica" a las operadoras del sector. Por lo tanto, su objetivo era consolidar los "consensos básicos" de la reforma neoliberal promovida por el menemismo: la desregulación del mercado y la federalización de los hidrocarburos.

Montamat y Terragno pretendían convalidar por ley los tres decretos desreguladores que Menem dictó en los primeros seis meses de su gobierno como preludio a la privatización de YPF. Los decretos 1.055, 1.212 y 1.589 de 1989 dispusieron entre otras medidas:
- libre disponibilidad de la totalidad de los hidrocarburos obtenidos;
- libre importación de petróleo y derivados sin autorización ni aranceles;
- libre exportación de petróleo, mientras que la exportación de gas se podía tramitar pidiendo un permiso a la Secretaría de Energía;
- libre disponibilidad de divisas hasta el 70%;
- libertad de precios del petróleo y derivados;
- libre instalación de refinerías y bocas de expendio.

El marco regulatorio ampliamente favorable para las petroleras privadas lejos de ser revisado, debía ser consagrado jurídicamente desde el punto de vista del Secretario y del Ministro de la Alianza. La libre disponibilidad de los recursos extraídos y la apertura del comercio exterior definieron la "comoditización" de los hidrocarburos, es decir, su transformación de recursos estratégicos en meros commodities, mercancías sin valor agregado alguno dirigidas a los mercados internacionales. El perfil exportador de estos recursos no renovables fue reforzado durante la gestión de Montamat, como veremos más adelante, y tendría serias consecuencias para el abastecimiento del mercado interno durante la década siguiente en el marco del crecimiento económico registrado durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner.

A su vez, Montamat se proponía normar el dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales existentes en su territorio, dispuesto por la Reforma Constitucional de 1994, pero buscando un equilibrio entre los reclamos de los gobernadores y las garantías exigidas por las petroleras sobre sus derechos adquiridos. Esta tensión dificultaba el tratamiento del proyecto de ley en el Congreso de la Nación, lo que llevó a Montamat a declarar que "De cualquier manera, con un gobierno que dice que va a respetar las reglas de juego y teniendo todo este marco legal ya operando, le diría que desde el punto de vista de los intereses del sector conviene más esta suerte de falta de jerarquía legal de una serie de instrumentos que una mala ley. Es un problema importante pero no acuciante, porque la gran preocupación del sector era si podía producirse un cambio en las reglas de juego si ganaba un gobierno de alternativa o de oposición. Hoy llegó ese gobierno y dice: estos decretos se siguen respetando" (Clarín, 19 de diciembre de 1999).
Mejor nada que una "mala ley" desde el punto de vista de los intereses del sector. Un punto de vista que Montamat procuraba representar sin fisuras.

2) Cortes de energía eléctrica
En los meses de noviembre y diciembre de 1999 las altas temperaturas detonaron cortes en el suministro eléctrico en el área metropolitana de Buenos Aires. El nombramiento de Montamat al frente de la Secretaría de Energía fue en medio de esos cortes registrados a lo largo de 50 días.
Montamat sostuvo que "esta seguidilla de cortes que se ha dado desde noviembre se debe a tres factores: a atentados, a fallas operativas en las empresas o errores humanos y a subinversiones (de las empresas que tienen a su cargo el suministro), sobre todo en algunos puntos críticos de distribución en la Capital Federal y el Gran Buenos Aires" (La Nación, 31 de diciembre de 1999). El Secretario explicó que la red de generación, transporte y distribución de electricidad poseía "demasiados puntos vulnerables" que causaron la interrupción del suministro y luego apuntó directamente al rol de las distribuidoras: "subinversión de capital y en recursos humanos por parte de Edenor, Edesur y Edelap" (La Nación, 10 de enero de 2000). Pese al tenor de sus declaraciones, la Secretaría a su cargo no cursó sanciones hacia estas empresas

3) Precio de los combustibles y tarifas energéticas
El tema más controvertido de la breve gestión de Montamat fue el precio de la energía: por un lado, la persistente suba del precio de los combustibles y, por el otro, la actualización tarifaria de los servicios de luz y gas. Los combustibles seguían la evolución de la cotización internacional del barril del petróleo, cuyo precio (WTI) pasó de 19 dólares en 1999 a 30 dólares en 2000. Los incrementos fueron del 14% en las naftas y del 28% en el gasoil en un año. En tanto que las tarifas estaban indexadas desde la privatización de los servicios y debían ajustarse cada seis meses por el Índice de Producción Industrial de los Estados Unidos.

Montamat se mostraba preocupado por el impacto que los aumentos podían tener en la competitividad de una economía en deflación, pero su antídoto no era distinto que la enfermedad. El diario La Nación lo sintetizó de la mejor manera: "Por eso, el flamante secretario de Energía, Daniel Montamat, puso al impulso de una mayor competencia entre las prioridades de su gestión. Para alivio de los empresarios, el ex presidente de YPF no cree en dar más atribuciones al Estado. "Las distorsiones se corrigen con más mercado y no con nuevas intervenciones", aseguró en varias oportunidades" (La Nación, 13 de diciembre de 1999).

Más mercado y menos Estado era la fórmula de Montamat. En ese sentido, señalaba a la concentración del mercado de combustibles como la causa principal del aumento de los precios pero en lugar de intervenir sobre el oligopolio conformado por Repsol-YPF, Esso y Shell, Montamat optaba por generar condiciones de mayor competencia en ese mercado a través de la internacionalización del mismo. Entre otras medidas, según consta en la prensa escrita, analizó la creación de un mercado spot (o mayorista) Río de la Plata que concentre la producción de combustibles de la región y dé más transparencia a las transacciones; mayor difusión de los precios; y e impulsar la apertura de nuevas bocas de expendio independiente de las grandes petroleras, como los supermercados.

Montamat expresó que así como cuando el crudo en el mundo sube se aumenta el precio del combustible en el mercado local, "sería deseable que cuando la cotización internacional baja también se reduzcan los precios y esto no ha sucedido, lo que lleva a descreer que el mercado sea realmente competitivo". Pero seguidamente aseguró que esto "no se resuelve retornando a la regulación de precios porque sería comparable a establecer un precio oficial controlado del pan y el aceite comestible" (La Nación, 26 de enero de 2000).

Con el correr de los meses la tensión alrededor del precio de los combustibles se iría incrementando pero Montamat reafirmaba continuamente sus principios liberales: "el Gobierno dialoga con las empresas y tiene que monitorear para ver si el mercado es competitivo, pero no puede regular los precios. Esta situación es muy preocupante, y la solución es que aumente la importación de combustibles" (La Nación, 3 de marzo de 2000).

La inacción de la Secretaría provocó la irritación de otros sectores perjudicados. El titular de la Asociación de Estaciones de Servicio Independientes, Manuel García, explicó que los problemas que acuciaban a su entidad se debían "a las medidas tibias encaradas por el Gobierno, donde el secretario de Energía parece estar más comprometido con las petroleras que con los consumidores argentinos" (La Nación, 6 de marzo de 2000). En tanto que en abril de ese año la Confederación Nacional de Transporte Argentino (CNTA) lanzó un lock out patronal por tiempo indeterminado en protesta por el precio del gasoil, además de las tarifas de peaje (La Nación, 7 de abril de 2000).

Por su parte, senadores de la propia coalición gobernante, José Genoud y Juan Melgarejo, presentaron un proyecto de ley para flexibilizar el mercado de los hidrocarburos y fomentar la competencia. La iniciativa disponía, entre otras medidas, la prohibición de la integración vertical de las petroleras. Según consta en la crónica del diario La Nación, el anuncio provocó reacciones no sólo en el sector empresarial que se podría ver afectado por la propuesta, sino en el Gobierno, ya que el secretario de Energía, Daniel Montamat, la consideró "intervencionista" (La Nación, 11 de marzo de 2000).

Otro proyecto legislativo de la Alianza, firmado por el jefe de bloque de senadores del radicalismo, Raúl Galván (La Rioja) y sus pares Luis León (UCR-Chaco) y Alberto Maglietti (UCR-Formosa), impulsaba una prohibición de la venta en el país de los combustibles líquidos a un precio superior al impuesto en el mercado internacional.
Corrido por los integrantes de su propio partido, Montamat declaró: "en estos dos meses estamos tomando medidas para que haya competencia en el mercado de combustibles que no se han tomado en los últimos 20 años. Pero mientras yo sea secretario de Energía aquí no se van a regular los precios". Y agregó: "si los precios se regulan, a los pocos días tenemos un mercado negro de naftas, una nafta con precio oficial con problemas de cola y desabastecimiento y una nafta con precios paralelos muy por encima del precio oficial, al que van a acceder unos pocos" (La Nación, 12 de marzo de 2000).

En cuanto a la tarifas, Montamat afirmó en algunas oportunidades que pretendía negociar con las distribuidoras la suspensión de la indexación tarifaria atada a la inflación de Estados Unidos. En el caso del gas, a comienzos de 2000, gobierno y empresas acordaron la postergación por seis meses del ajuste tarifario (La Nación, 8 de enero de 2000). A mitad de año, el gobierno autorizó un ajuste promedio del gas del 3,29% para los consumos residenciales y del 1,7% para las industrias, pero quedó suspendido semanas después por un fallo judicial que consideró "inconstitucional" la indexación de las tarifas que se hizo siguiendo la variación de la inflación de los Estados Unidos (Clarín, 27 de agosto de 2000).

En el caso de la electricidad, en julio de 2000 Montamat anunció una reducción de la tarifa en el mes siguiente gracias a las lluvias persistentes que generaron una mayor producción de energía en las centrales hidroeléctricas. Para los usuarios residenciales la rebaja sería del 4%, mientras que para los comercios el 6% y para el consumo industrial el 8%. A su vez, el Secretario informó que la siguiente revisión de tarifas se realizaría en octubre, cuando, además del estudio estacional, correspondía aplicar el que indique la indexación según los precios minoristas de los Estados Unidos (La Nación, 20 de julio de 2000).

4) Prórroga de Loma La Lata
Si bien el acuerdo de prórroga de la concesión de Loma La Lata entre la provincia de Neuquén, el gobierno nacional y la empresa Repsol YPF se rubricó a fines del año 2000 cuando Montamat ya no era Secretario, las marchas y contramarchas sobre el mismo ocuparon un lugar importante en la agenda de su gestión.

Repsol, que poco antes había asumido el control de YPF, pretendía asegurarse anticipadamente la explotación del mayor yacimiento de gas del país por 10 años más luego de la finalización de la concesión. La concesión tenía como fecha de vencimiento el año 2017 pero la empresa pretendía asegurarse su control hasta 2027 en forma anticipada.

Por consiguiente, el presidente de Repsol YPF, Alfonso Cortina, condicionó una inversión de 8.000 millones de dólares en la provincia en función de la ampliación anticipada de la concesión y logró el visto bueno del gobernador de Neuquén, Jorge Sobisch (Clarín, 28 de junio de 2000). Cabe aclarar que las inversiones anunciadas eran obligatorias por ley y estaban previstas por la propia empresa para aprovechar el potencial del yacimiento a lo largo de los 17 años restantes de la concesión .

El gobierno nacional también debía dar su aprobación a la prórroga ya que aún no había sido instrumentada por ley la provincialización de los hidrocarburos. Tras una reunión entre el gobernador y funcionarios nacionales, el diario La Nación publicó que "fuentes del gobierno neuquino se fueron satisfechas por el "apoyo" de Montamat a la prórroga" (La Nación, 3 de agosto de 2000). Sin embargo, públicamente Montamat declaró que buscarían "optimizar la posibilidad negociadora ante Repsol", confiando que el gobierno nacional podía negociar mejores condiciones con la empresa y agregó que no querían "perjudicar a la provincia de Neuquén, ni poner en juego los intereses de la Nación a causa de un apresuramiento" (La Nación, 3 de agosto de 2000).

Las internas políticas en la Alianza postergaron la decisión unos meses hasta que el gobierno delarruísta, apurado por el déficit fiscal al igual que la provincia de Neuquén, otorgó la prórroga a cambio de un canon de 300 millones de dólares, desembolsables en tres cuotas anuales. Adicionalmente, Repsol rubricó con la provincia a fines del año 2000 un contrato por el cual percibirá un 5% de las ganancias que se obtengan de la explotación durante el período de la extensión entre 2017 y 2027 (Clarín, 3 de diciembre de 2000).

5) Incompatibilidad de funciones
En julio de 2000 tomó estado público que la Oficina Anticorrupción, dependiente del Ministerio de Justicia de la Nación, investigaba a 46 funcionarios de la administración de Fernando de la Rúa por presunta incompatibilidad o conflicto de intereses en la función pública. Uno de ellos era Daniel Montamat. El Secretario fue cuestionado por la Oficina Anticorrupción por presunto conflicto de intereses en relación con una consultora de la que formaba parte antes de acceder al gobierno. Había sido fundador de la empresa Montamat & Asociados, que brindaba servicios de consultoría energética al sector público y privado, pero según afirmó él mismo, dejó su cargo una semana antes de asumir la Secretaría y delegó la gerencia general en su hermana Berta Silvia. La Oficina Anticorrupción exigió a Montamat que se eximiera de decidir en los casos incompatibles con su función (La Nación, 1º de agosto de 2000).

Esto se sumaba a que un mes antes, un diputado radical, Eduardo Santín, había acusado a Carlos Bechelli, coordinador del área de Combustibles, de ser "un empleado de la petrolera española", de la cual "cobra sueldo". Santín dijo que el colaborador de Montamat era "el principal favorecedor desde el Estado del avance de Repsol hacia el total control del mercado energético" (La Nación, 8 de junio de 2000).

El desenlace
Para sorpresa de Montamat, el 25 de agosto el gobierno de De la Rúa le pidió su renuncia y anunció su reemplazo por Débora Giorgi, hasta entonces Secretaria de Industria. Aparentemente se trataba de un "reordenamiento interno" producto de las continuas diferencias que tenía con el Ministro de Economía, José Luis Machinea, quien impuso funcionarios cercanos a él. Con el mismo tono sorpresivo calificaron su alejamiento los voceros de las petroleras Astra y Esso, Raúl Fiscalini y Tomás Hess (La Nación, 26 de agosto de 2000).

Al día siguiente, su protector, Rodolfo Terragno, designó a Montamat como jefe de asesores económicos de la Jefatura de Gabinete de la Nación. El diario La Nación, condescendiente con su gestión, publicó que "Montamat había llegado al gabinete económico con el aval de todo el establishment petrolero, debido a que garantizaba el mantenimiento de las reglas de juego imperantes en el sector desde la privatización de las cuencas de hidrocarburos. La negativa a llevar adelante un acuerdo con las empresas para disminuir las tarifas de los combustibles resultó el factor detonante de la crisis, según las fuentes.

También, la imposibilidad de concretar un acuerdo con las empresas Edesur y Edenor para congelar el precio de las tarifas de luz" (La Nación, 27 de agosto de 2000).

El diario Clarín, con un tono más crítico, señaló que "A Débora Giorgi, la flamante secretaria de Energía y Minería, le espera un sector cargado de complicaciones. El problema más urgente que deberá enfrentar está dado por la indexación de las tarifas de los servicios de gas y electricidad. (…) En el sector petrolero, el panorama también se presenta con problemas. Pese a las promesas de mayores controles, el secretario saliente, Daniel Montamat, no pudo parar los constantes aumentos en los precios de los combustibles. Ahora, todos los reclamos para frenar los ajustes en los surtidores se trasladarán a la nueva secretaria que hasta hace pocas horas recibió, por otra ventanilla, las quejas de las industrias por los aumentos de costos que provoca cada incremento de las petroleras. Además, deberá reencauzar las relaciones con el Congreso para sacar la postergada ley de hidrocarburos. El tratamiento del tema quedó, otra vez, empantanado por las diferencias que se plantearon entre la conducción saliente de Energía y los senadores radicales que impulsan un proyecto consensuado con la oposición y las provincias petrolíferas" (Clarín, 27 de agosto de 2000).

Los números de la gestión
Ante la ausencia de información detallada mes por mes de todos los rubros del sector energético, no se pudo realizar una comparación de los 9 meses de gestión de Montamat respecto al mismo período del año anterior. Por lo tanto, se hizo un análisis de la gestión de todo el año 2000, cuyas dos terceras partes estuvieron a cargo de Montamat, comparado con 1999. En la Tabla 1 se ilustran los datos que desglosaremos a continuación.



En cuanto a petróleo, la extracción cayó un 3,9% mientras que la exportación aumentó un 3,1%. Fue exportado nada menos que el 36% del crudo extraído, una relación exportación/extracción que se incrementó un 7,4% respecto al año anterior. Las reservas retrocedieron un 3,2% pero el horizonte de reservas mostró una leve mejoría (0,8%), dada la caída de la extracción.

En cuanto a gas natural, la extracción aumentó un 5,8% pero en función de un incremento notable de las exportaciones: 37,3%, impulsadas por la apertura de las ventas al mercado brasileño. Repsol YPF inició la exportación de gas a Brasil desde la provincia de Neuquén a través de un gasoducto de 1.700 kilómetros de extensión para alimentar, en principio, una usina eléctrica (Clarín, 19 de agosto de 2000). El ducto Paraná-Uruguayana fue construido por las empresas Transportadora de Gas del Norte (TGN) y Transportadora de Gas del Mercosur (TGM), ambas con los mismos accionistas: la ítalo-argentina Techint, Compañía General de Combustibles (CGC, del grupo Soldati), TransCanada (que vendió su parte a la francesa Total, aunque aún no concretó la transferencia), la malaya Petronas y la norteamericana CMS. La previsión era que Argentina envíe 2,8 millones de m3 diarios a la central de Uruguayana (La Nación, 19 de agosto de 2000).

De esta manera, el 10,4% de la extracción de gas del año 2000 fue exportada a los mercados de la región, aumentando la relación exportación/extracción casi un 30%. Las reservas se incrementaron un 3,9% pero el horizonte de reservas disminuyó un 1,7%. Cabe destacar que mientras se seguían abriendo proyectos de exportación de gas, se contaba con un horizonte de reservas de 17,3 años, suficiente para garantizar el abastecimiento interno por un largo tiempo pero no así para convertir al país en un exportador neto de este recurso estratégico y no renovable.

En cuanto a la perforación, los pozos de desarrollo aumentaron un 85,6% y los pozos de exploración un 66,7% pero en relación a 1999 que fue el peor año de la década (sólo 492 y 30 pozos, respectivamente), como resultado del descenso de la cotización internacional del barril de petróleo.

En cuanto a refinación, el procesamiento de crudo se redujo un 12,7% y la súper apenas un 0,3%. En cambio, la producción de gasoil aumentó un 3,2%.

En cuanto a potencia instalada, únicamente se registra un aumento del 22,6% de ciclo combinado, redundando en un incremento total del 4,6%.

Por último, la generación eléctrica bruta aumentó un 10,8% y la importación un 12,7%. La oferta total de generación para el mercado interno se incrementó un 5%. El dato más relevante es el aumento sideral de la exportación de energía eléctrica: 457,6%. Al menos el 20% de la electricidad exportada había sido generada por centrales térmicas que se alimentan de gas natural.

En síntesis, se verifica un fuerte perfil exportador de petróleo, gas y electricidad en el marco de la "comoditización" de estos recursos estratégicos para el desarrollo económico de cualquier país. Precisamente, la condición de posibilidad del proceso de "comoditización" era la desvinculación del sector energético del resto de la economía, su transformación en un área de negocios para las operadoras privadas autonomizado del aparato productivo. Bajo el influjo desindustrializador del modelo neoliberal, la actividad económica demandaba cada vez menos energía. A su vez, la economía argentina ya se encontraba en recesión: el PBI retrocedió 0,8% en 2000 respecto a 1999. La crisis terminaría por estallar en diciembre de 2001.



Bibliografia
- Secretaría de Energía de la Nación.

- Instituto Argentino del Petróleo y el Gas.

- INDEC

- La Nación, Clarín.